II OSK 312/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 406/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania do celów kolekcjonerskich pozwolenia na pistolety maszynowe i karabinki samoczynne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 406/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji w przedmiocie odmowy wydania co celów kolekcjonerskich pozwolenia na pistolety maszynowe i karabinki samoczynne. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji [...], na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r., poz. 576 ze zm.), wydał skarżącemu pozwolenie na broń palną do celów kolekcjonerskich w liczbie 25 egzemplarzy z wyłączeniem: – pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm, – karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o broni i amunicji, pozwolenie na broń palną do celów kolekcjonerskich nie może być wydane na broń szczególnie niebezpieczną w postaci samoczynnej broni palnej, zdolnej do rażenia celów na odległość. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją Komendant Główny Policji utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy o broni i amunicji wprowadza generalny i niebudzący wątpliwości zakaz wydawania osobom fizycznym, w tym również kolekcjonerom, pozwolenia na broń samoczynną zdolną do rażenia celów na odległość. Przepis ten realizuje zobowiązania wynikające z art. 6 Dyrektywy Rady z dnia 18 czerwca 1991 r. nr 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. U.E L. z 13 września 1991 r. Nr 256 poz. 51 ze zm.). Stosując wykładnię funkcjonalną przyjąć należy, że intencją racjonalnego ustawodawcy, który ustanowił przepisy odnoszące się do wyjątkowej, bo podlegającej reglamentacji, sfery pozwoleń na broń, nie było otwarcie dostępu do broni samoczynnej dla osób fizycznych, w tym kolekcjonerów. Przy stosowaniu wykładni tych przepisów należy mieć na uwadze ich restrykcyjny charakter. Z tych przyczyn nie jest prawidłowy pogląd strony, że w art. 10 ust. 4 pkt 7 ustawodawca wyłączył ze zbioru broni samoczynnej, określonej w art. 10 ust. 5 i zdefiniowanej jako broń szczególnie niebezpieczna pistolety maszynowe o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinki samoczynne o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm (opisane w art. 10 ust. 4 pkt 2 lit. c i e tej ustawy). Tym samym zastosowanie w zaskarżonej decyzji wyłączenia dotyczącego broni szczególnie niebezpiecznej w żaden sposób nie ogranicza jej żądania, a jest jedynie konsekwencją obowiązujących przepisów prawa. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, podnosząc, że art. 10 ust. 5 stanowi lex generalis (norma ogólna) w stosunku do art. 10 ust. 4 pkt 4 i 7 ustawy o broni i amunicji (lex specialis). Zgodnie z obowiązującą w polskim systemie prawnym regułą lex specialis derogat legi generali, wskazuje pierwszeństwo regulacji zezwalającej na wydanie pozwolenia na wskazane dwa rodzaje broni, zaliczanej do szczególnie niebezpiecznej, w przypadku przeznaczenia jej do celów ochrony osób i mienia oraz kolekcjonerskich. W ten sposób otrzymujemy właściwe brzmienie normy, która wskazuje, że zakazane jest wydawanie pozwolenia na broń szczególnie niebezpieczną w postaci samoczynnej broni palnej, zdolnej do rażenia celów na odległość, z wyjątkami wskazanymi w art. 29 ust. 2 i art. 10 ust. 4 pkt 2 lit. c i e w zw. z art. 10 ust. 5 ww. ustawy, a więc m.in. pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 m co celów kolekcjonerskich lub pamiątkowych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 406/17, oddalając skargę, wskazał, że art. 10 ust. 5 ustawy – wbrew stanowisku skarżącego – jest przepisem specjalnym w stosunku do przepisu art. 10 ust. 4 pkt 7, bowiem w sposób jednoznaczny wyłącza wydanie przez organ Policji pozwolenia na broń (ust. 1) w celach kolekcjonerskich (ust. 2 pkt 6). W konsekwencji powoduje, że w tym przedmiocie nie stosuje się ust. 4, ponieważ jest w nim mowa o pozwoleniach na broń wydanych w celach, "o których mowa w ust. 2". Ponadto pozwolenie na broń szczególnie niebezpieczną w postaci samoczynnej broni palnej, zdolnej do rażenia celów na odległość, co już wyżej wykazano, może być wydane jedynie przedsiębiorcom, którzy uzyskali koncesje na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, jeżeli broń jest im niezbędna w zakresie i formach określonych w koncesji. Reasumując, słusznie skarżący w skardze powołał się na zasadę lex specialis derogat legi generali, lecz to art. 10 ust. 5 pkt 1 jest przepisem lex specialis, zaś art. 10 ust. 4 pkt 4 – przepisem lex generalis. Za takim odkodowaniem powyższych norm prawnych przemawia wykładnia systemowa i funkcjonalna powyższych przepisów, bowiem posiadanie broni ma charakter reglamentacyjny, a nie charakteryzuje się powszechnym dostępem do niej. Sąd wskazał, że w § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 sierpnia 2011 r. w sprawie rodzajów broni palnej odpowiadających kategoriom broni palnej określonym w dyrektywie w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. U. Nr 191, poz. 1140) zawarto definicję broni palnej samoczynnej. Zgodnie z tą definicją – to broń palna, która przeładowuje się automatycznie po każdym oddanym strzale i jest przystosowana do odstrzelenia za jednym uruchomieniem spustu więcej niż jednego naboju. Ponadto w myśl § 2 pkt 1 lit. a, kategoriom broni palnej określonym w dyrektywie odpowiadają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej następujące rodzaje broni palnej: kategorii A, broń palna samoczynna, zdolna do rażenia celów na odległość. Tymczasem Rzeczpospolita Polska na podstawie art. 6 ust. 1 ww. Dyrektywy została zobowiązana, żeby bez uszczerbku art. 2 ust. 2 podjęła wszelkie właściwe środki, aby zakazać nabywania i posiadania broni palnej, istotnych komponentów i amunicji sklasyfikowanych w kategorii A. Państwa członkowskie, zgodnie z tym przepisem zapewniają, aby ta broń palna, istotne komponenty i amunicja, które w sposób niezgodny z prawem znajdują się w posiadaniu z naruszeniem tego zakazu, zostały skonfiskowane. Sąd doszedł do przekonania, że odmowa wydania skarżącemu pozwolenia na broń palną do celów kolekcjonerskich w postaci pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm, jest prawnie uzasadniona. Wprawdzie zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. Dyrektywy, państwa członkowskie mogą w szczególnych indywidualnych, wyjątkowych i należycie uzasadnionych przypadkach zadecydować o wydawaniu kolekcjonerom pozwoleń na nabycie i posiadanie broni palnej, istotnych komponentów i amunicji sklasyfikowanych w kategorii A. Może to nastąpić pod warunkiem spełnienia rygorystycznych warunków w zakresie bezpieczeństwa, w tym wykazania przed właściwymi organami krajowymi, że podjęto środki w celu wyeliminowania wszelkich zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego oraz że dana broń palna, dane istotne komponenty i dana amunicja są przechowywane w sposób zapewniający poziom bezpieczeństwa proporcjonalny do zagrożeń związanych z nieuprawnionym dostępem do takich przedmiotów. Jednakże skarżący składając wniosek o pozwolenie na broń, nie wykazał w żadnym stopniu przed organem Policji, że podjął środki w celu wyeliminowania wszelkich zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego oraz że broń palna sklasyfikowana w kategorii A, będzie przechowywana w sposób zapewniający poziom bezpieczeństwa proporcjonalny do zagrożeń związanych z nieuprawnionym dostępem do tej broni. Natomiast odnośnie powołanego w skardze wyroku WSA o sygn. akt II SA/Wa 519/13 Sąd wskazał, że został on wydany w sprawie, w której organ zastosował tryb nadzwyczajny, stwierdzając nieważność decyzji w części dotyczącej wydania pozwolenia na broń palną do celów kolekcjonerskich w postaci pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm oraz karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm z powodu rażącego naruszenia art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy o broni i amunicji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Dlatego orzeczenie to nie może mieć żadnego zastosowania w niniejszej spawie i stanowić wiążącą wykładnię art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy, zwłaszcza w innym postępowaniu, niż dotyczącym nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 10 ust. 4 pkt 7 ustawy o broni i amunicji przez przyjęcie, że przepis ten stanowi lex generalis w stosunku do przepisu art. 10 ust. 5 ww. ustawy, a tym samym nie może stanowić podstawy do wydania skarżącemu przez właściwy organ administracji państwowej pozwolenia na posiadanie broni palnej do celów kolekcjonerskich w zakresie obejmującym pistolety maszynowe o kalibrze od 6 mm do 12 mm i karabinki samoczynne o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą art. 10 ust. 4 pkt 7 ustawy o broni i amunicji stanowi lex generalis w stosunku do przepisu art. 10 ust. 5 tej ustawy. W zasadzie jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym zaś zakresie w skardze kasacyjnej nie przedstawiono takiej argumentacji, która mogłaby stanowić podstawę do zakwestionowania dotychczasowej linii orzeczniczej. Przywołano wyłączenie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, nie konfrontując go z dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym. Poza tym na podstawie zakresu treści ww. przepisów nie wynika aby art. 10 ust. 5 ww. ustawy miałby stanowić lex generalis w stosunku do art. 10 ust. 4 pkt 7. W ogólności art. 10 ust. 4 dotyczy broni do różnych celów, w tym do celów kolekcjonerskich; zaś art. 10 ust. 5 dotyczy określonego rodzaju broni szczególnie niebezpiecznej, w tym samoczynnej broni palnej, zdolnej do rażenia celów na odległość. Poza tym wskazywany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 10 ust. 4 pkt 7 dotyczący broni do celów kolekcjonerskich w ogólność odwołuje się do treści m.in. art. 10 ust. 4 pkt 2. Ten zaś przepis uprawnia do posiadania różnego rodzaju broni, ale nie tylko tej niebezpiecznej. Stąd na zasadzie wyjątku racjonalny ustawodawca w dalszej części regulacji mógł zawrzeć regulację specjalną (lex specialis) dotyczącą tzw. broni niebezpiecznej. Ponadto określone w tym względzie wnioski wynikają z samej konstrukcji ustawy. Zgodnie z § 23 ust. 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) jeżeli od któregoś z elementów przepisu szczegółowego przewiduje się wyjątki lub któryś z elementów tego przepisu wymaga uściślenia, przepis formułujący wyjątki lub uściślenia zamieszcza się bezpośrednio po danym przepisie szczegółowym. W tej sprawie mamy do czynienia z takimi wyjątkami, ponieważ pomimo, że wcześniejszy przepis szczegółowy (art. 10 ust. 4 pkt 2 lit. c i e), co prawda, dotyczy broni szczególnie niebezpiecznej, tj. pistoletów maszynowych o kalibrze od 6 mm do 12 mm i karabinków samoczynnych o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm, to jednak kolejny przepis (art. 10 ust. 5) stanowi, że na tego rodzaju broń nie może być wydane pozwolenie, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2. Owe zastrzeżenie dotyczy właśnie działalności związanej z ochroną osób lub mienia (w ramach tego celu pozwolenie może być wydane na broń niebezpieczną o ww. kalibrze dla przedsiębiorców i jednostek organizacyjnych, którzy na podstawie odrębnych przepisów powołali wewnętrzne służby ochrony, jeżeli broń jest niezbędna do wykonywania przez te służby zadań wynikających z planu ochrony; oraz przedsiębiorców, którzy uzyskali koncesje na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, jeżeli broń jest im niezbędna w zakresie i formach określonych w koncesji), a także organizatorów kursów, kształcących w zawodzie pracownika ochrony. Podmioty te zaś powinny dodatkowo uzyskać świadectwo broni na broń szczególnie niebezpieczną. Wśród tych podmiotów ustawodawca nie wymienia kolekcjonerów, którzy uprawnieni mogą być do uzyskania pozwolenia na innego rodzaju broń niż niebezpieczną, a wymienioną w art. 10 ust. 4 pkt 1-6. Stąd brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 10 ust. 4 pkt 7 uprawnia kolekcjonerów do uzyskania pozwolenia na broń szczególnie niebezpieczną, tj. pistolety maszynowe o kalibrze od 6 mm do 12 mm i karabinki samoczynne o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm, skoro art. 10 ust. 5 wprost takie uprawnienie wyklucza. W konsekwencji orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela prezentowany dotychczas w orzecznictwie pogląd prawny, zgodnie z którym dokonując wykładni art. 10 ust. 4 pkt 7 ustawy o broni i amunicji, należy odczytywać go łącznie z art. 10 ust. 4 pkt 2 lit. c i e, art. 29 ust. 2 w zw. art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy o broni i amunicji, a to prowadzi do wniosku, iż pistolet maszynowy o kalibrze od 6 mm do 12 mm i karabinek samoczynny o kalibrze od 5,45 mm do 7,62 mm, jako broń palna samoczynna, zdolna do rażenia celów na odległość zaliczana do kategorii A nie może być posiadana do celów kolekcjonerskich, bowiem jej posiadanie wyklucza jednoznacznie art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy. Dlatego można zgodzić się z poglądem, że ten ostatni przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 10 ust. 4 pkt 7 ustawy. Za taką interpretacją powyższych norm prawnych przemawia zatem zarówno wykładnia celowościowa i systemowa przepisów ustawy o broni i amunicji. Tym samym należy przyjąć, że pozwolenie na broń, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, nie może być wydane na broń szczególnie niebezpieczną, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2 ustawy o broni i amunicji, a w odniesieniu do kolekcjonerów broni wynika zakaz kolekcjonowania broni szczególnie niebezpiecznej, w tym ujętej w przepisach art. 10 ust. 4 pkt 2 lit. c i e omawianej ustawy (por. wyroki NSA: z 16 maja 2019 r., II OSK 1654/17; z 25 września 2018 r., II OSK 21/18; z 29 września 2016 r., II OSK 3223/14). Także wcześniejsza treść dyrektywy nr 91/477/EWG nie podważa tej oceny, ponieważ art. 6 tej dyrektywy w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. 13 czerwca 2017 r., także formułował ogólny zakaz nabywania i posiadania broni palnej i amunicji sklasyfikowanej w kategorii A (broni szczególne niebezpiecznej). A tylko szczególnych przypadkach właściwe władze w oparciu o art. 6 dyrektywy mogły wydać pozwolenie na taką broń palną i amunicję, gdy nie jest to sprzeczne z bezpieczeństwem publicznym i porządkiem publicznym. W tym zaś zakresie stosowne pozwolenie może zostać wydane, ale tylko określony podmiotom, wykonującym tylko określoną działalność, która wiąże się z kwestiami bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, tj. ochrony ludzi lub mienia. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy, co prawda, możliwym jest przyjęcie, że przywołany w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 519/13 zawiera istotne dla skarżącego spostrzeżenia. Jednak należy mieć na względzie, że zapadł w sprawie o zupełnie innym charakterze, bo dotyczącej przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zresztą wyrok ten został zaaprobowany przez NSA (wyrok o sygn. akt II OSK 1954/13). Ocena wypowiedziana w tych wyrokach została więc wypowiedziana tylko w określonym zakresie, ponieważ końcowo uznano, że organ nie wykazał aby udzielone pozwolenie na broń do celów kolekcjonerskich zostało wydane z oczywistym naruszeniem prawa, jak również aby za stwierdzeniem nieważności decyzji przemawiał charakter przepisu, jak i skutki społeczno-gospodarcze decyzji niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Dlatego ocena prawna wyrażona w ww. wyrokach nie może stanowić skutecznej podstawy do kwestionowania legalności zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na względzie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy o broni i amunicji nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.