II SA/Bd 994/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Pakości z dnia 29 marca 2022 r. nr XXXI/315/2022 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 4 ust. 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pakość na rok 2022, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 29 marca 2022 r. nr XXXI/315/2022 Rada Miejska w Pakości na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 572 dalej "u.o.z."), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pakość na rok 2022, stanowiący załącznik do uchwały. W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu zarzucając naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. oraz § 115, § 136 i § 138 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tj. Dz. U. z 2016, poz. 283 – dalej "rozporządzenie") poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z ustawowej delegacji w zakresie uregulowania opieki nad wolno żyjącymi kotami wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pakość na rok 2022 stanowiącego załącznik do uchwały nr XXXI/315/2022. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie II SA/Bd 1422/21, rozpoznając skargę Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Pakości z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXII/210/2021 w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ww. Programu, w którym to właśnie wolontariuszom współdziałającym z organizacjami społecznymi powierzono opiekę na wolno żyjącymi kotami w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, zapewnienia dokarmiania oraz wody pitnej w miejscach przebywania kotów wolnożyjących, w szczególności w okresie jesienno-zimowym, w miarę możliwości zapewnienia miejsca schronienia, w szczególności na okres zimowy. Sąd administracyjny argumentował, że takie określenie sposobu realizacji zadania w postaci opieki nad wolno żyjącymi kotami stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji braku wolontariuszy oraz braku współdziałania w realizacji tego zadania z odpowiednimi organizacjami społecznymi, to zadanie nie zostanie w ogóle zrealizowane, bowiem organ wskazał wyłącznie na tę formę realizacji zadania. W tym zakresie istnieje pominięcie prawodawcze. Nieuregulowanie albo nieprawidłowe uregulowanie tego zagadnienia jest wadą istotną. Wskazany przez radę gminy sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami jest niepewny i niedookreślony. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że rada gminy nie zabezpieczyła należycie realizacji programu w tym zakresie. Prokurator podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyrażone w wyroku II SA/Bd 1422/21 oraz mając na uwadze, iż Rada Miejska w Pakości ponownie powierzyła wykonywanie zadań związanych z opieką na wolno żyjącymi kotami wolontariuszom przy współudziale organizacji społecznych, przyjął, że zaskarżone zapisy uchwały Rady Miejskiej w Pakości nr XXXI/315/2022 z dnia 29 marca 2022 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ uznał wskazane zarzuty za uzasadnione i wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: ,,p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 cyt. ustawy, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex 33805; z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, Lex 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazać również należy, że tutejszy Sąd (prawomocnym) wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1422/21 stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Pakości dnia 25 lutego 2021 r., nr XXII/210/2021 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w obecnie rozpoznawanej sprawie Prokurator w Inowrocławiu zarzucił w skardze jeden zarzut, który był także przedstawiony w skardze rozpoznanej wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., zaś obie uchwały zostały podjęte w oparciu o tę samą podstawę prawną. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11 ust. 1 cyt. ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Przechodząc do analizy poszczególnych zarzutów skargi, wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 3 Programu realizację zadań określonych w § 4 ust. 1 pkt 1, 3 i 4, powierza się wolontariuszom przy współudziale organizacji społecznych. Podzielając w pełni argumentację zawartą w ww. wyroku tut. Sądu z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1422/21 należy stwierdzić, że powołany przepis zaskarżonej uchwały należy uznać za naruszający prawo. Zdaniem Sądu w przytoczonej regulacji § 4 ust. 3 nie wskazano konkretnego podmiotu realizującego zadanie określone w § 4 Programu poza wskazaniem w § 4 ust. 2 podmiotu odpowiedzialnego za zakup karmy. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że stosownie do art. 11a ust. 4 u.o.z. realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. jeśli chodzi o zadania wskazane w pkt 1, 2 oraz 7 i 8, gmina może powierzyć ich realizację także innym podmiotom niż te które prowadzą schronisko dla zwierząt. Zatem lokalny prawodawca może powierzyć opiekę nad wolno żyjącymi kotami zarówno podmiotom, które prowadzą schronisko dla zwierząt, jak i innym podmiotom, w tym jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie wolontariuszom i organizacjom społecznym. Wskazany w § 4 ust. 3 Programu sposób realizacji zadania poprzez powierzenie zadania wolontariuszom i organizacjom społecznym jest jednak nieprawidłowy. Takie określenie sposobu realizacji zadania w postaci opieki nad wolno żyjącymi kotami stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji braku wolontariuszy oraz braku współdziałania w realizacji tego zadania z odpowiednimi organizacjami społecznymi, to zadanie nie zostanie w ogóle zrealizowane, bowiem organ wskazał wyłącznie na tę formę realizacji zadania. W tym zakresie istnieje pominięcie prawodawcze. Nieuregulowanie albo nieprawidłowe uregulowanie tego zagadnienia jest wadą istotną. Wskazany przez radę gminy sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami jest niepewny i niedookreślony. W tym stanie rzeczy uznać należy, że rada gminy nie zabezpieczyła należycie realizacji programu w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 3 jej załącznika.