I OW 146/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Anna Lech (spr.) NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Radomiu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie od decyzji Starosty Powiatu S. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w prawo własności na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych – E. Z. i K. Z. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 25 września 2009 r., Wojewoda Mazowiecki wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Radomiu, poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu jako organu właściwego w sprawie rozpoznania odwołania dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wniosku, organ wskazał na następujący stan sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu postanowieniem z dnia 24 lipca 2008r., znak: [...], na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazało Wojewodzie Mazowieckiemu odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008r. znak: [...] od decyzji Starosty Powiatu Szydłowieckiego z dnia [...] czerwca 2008r. znak: [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w S. przy ulicy P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1493 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu przekazując powyższe odwołanie wskazało, iż organem właściwym do jego rozpoznania jest Wojewoda Mazowiecki, co wynika z przepisu art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U . z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W ocenie Wojewody Mazowieckiego, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu jest nietrafne, bowiem stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta. Organ podniósł, że zgodnie z zasadą wynikającą z przepisu art. 17 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia, a zatem właściwym do rozpatrzenia odwołania, są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej natomiast sprawie żaden z przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi inaczej, co oznacza brak podstaw, żeby odstąpić od zasady wyrażonej art. 17 pkt 1 K.p.a. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że wyjątkiem od tej zasady jest przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami i jako taki nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zdaniem organu, również wskazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu przepis art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do tego, żeby ustawę o gospodarce nieruchomościami traktować jako ustawę szczególną w stosunku do ustaw wymienionych w jej art. 2. Wojewoda Mazowiecki zwrócił uwagę , że potwierdzenie zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 K.p.a. stanowią również przepisy art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856), z których wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko wtedy, gdy istnieje ku temu wyraźna podstawa ustawowa, a takiej w przedmiotowej sprawie nie ma. W związku z tym organ stwierdził, że wojewoda, nie będąc organem wyższego stopnia, nie może rozpatrywać odwołań od decyzji starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wniosło o ustalenie, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania jest Wojewoda Mazowiecki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wskazało, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia tylko w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 17 pkt 1 K.p.a. W świetle art. 3 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz.U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.), decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wydaje starosta, natomiast w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, odpowiednio wójt, burmistrz , prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa. Zdaniem organu, skoro zadania nałożone na starostę w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r., nie są zadaniami starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego, lecz są zadaniami z zakresu administracji rządowej, to samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego takie zadanie. Organ podkreślił, że art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że we wszystkich sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia jest wojewoda. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wskazało, że w powołanej ustawie z dnia 29 lipca 2005 r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma takiego przepisu. Jednak, w ocenie organu, wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że wojewoda jest również organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stosunku do decyzji, jakie podejmuje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Radomiu w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Wskazać należy, że w art. 17 k.p.a. została określona właściwość instancyjna w postępowaniu administracyjnym. Organami wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., przez organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się między innymi starostę. Podkreślić także trzeba, że kodeks postępowania administracyjnego w art. 127 § 2 k.p.a. przyjmuje generalne rozwiązanie, iż organ bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do organu pierwszej instancji jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez ten organ. W związku z tym uwzględnić należy, że decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wydaje starosta (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości). Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z art. 9a powołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę tylko w odniesieniu do spraw wskazanych w tej ustawie, natomiast nie ma przepisu, który przenosiłby tę zasadę na sprawy wskazane w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która to ustawa jednoznacznie wskazuje starostę jako organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2007 r., sygn. I OW 9/07, niepubl.). W związku ze wskazanymi wyżej wywodami oraz mając na względzie także art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, należy przyjąć, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, zatem w niniejszej sprawie za organ właściwy do rozpoznania odwołania dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa uznać należy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.