II OSK 326/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 719/17 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zweryfikowanej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi za 2015 rok oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 719/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. Spółka z o.o. w K. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zweryfikowanej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za 2015 rok. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 pkt 1 ustawy prawo wodne (Dz.U. 2015 r., poz. 469 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy prawa z upływem okresu, na które zostało udzielone, podczas, gdy przepis wskazuje na konstytutywny charakter decyzji administracyjnej w tym zakresie; 2) art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 ustawy prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2017 r., poz. 519 ze zm.), dalej "p.o.ś." poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki wymierzenia podwyższonej opłaty administracyjnej w wysokości 500%, podczas gdy strona dysponowałam ważnym pozwoleniem wodnoprawnym. W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na treść art. 135 i 138 prawa wodnego wyjaśniając, że upływ okresu wydania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 138 ust. 1 tej ustawy następuje na podstawie decyzji organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Spółki organ winien był zatem orzec o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego w drodze decyzji, zaś dopóki taka decyzja nie zostanie wydana, nie można twierdzić, że uprawnienia wynikające z tego pozwolenia wygasły. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że art. 138 ust. 1 obejmuje wszystkie przewidziane w art. 135 przypadki wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Wobec tego nieuprawnione jest twierdzenie, że o braku podstaw do wydawania decyzji z art. 138 ust. 1 z uwagi na fakt, że skutek wygaśnięcia następuje z mocy prawa. Wskazując na orzecznictwo Spółka podniosła, że w konkretnych przypadkach istnieć mogą wątpliwości co do daty wygaśnięcia pozwolenia na skutek upływu czasu lub wątpliwości co do przyczyny jego wygaśnięcia w przypadku jednoczesnego zaistnienia kilku przesłanek wymienionych w art. 135 pkt 1-3 ustawy, które powinny znaleźć wyjaśnienie w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia. Ponadto w jej ocenie wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego przewidziane w art. 138 ust. 1 ustawy dotyczy wszystkich trzech przypadków wygaśnięcia pozwolenia a przepis ten nie wyłącza wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, w przypadku upływu okresu, na który było ono wydane. Gdyby zaś wolą ustawodawcy było takie wyłączenie, to winien on wskazać, iż stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji w przypadkach określonych w art. 135 pkt 2 i 3. Powyższe w jej ocenie przesądza, że art. 138 ust. 1 prawa wodnego obejmuje wszystkie przewidziane w art. 135 przypadki wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W jej ocenie przyjęcie odmiennego stanowiska stawiałoby podmioty w różnych sytuacjach, w konsekwencji tegoż podmioty względem, których nie wydawanoby decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego pozbawione byłyby prawa do obrony, co naruszałoby zasadę równości. Wskazując na pogląd wyrażany w orzecznictwie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego oparta o przepisy art. 138 i art. 205 prawa wodnego ma charakter konstytutywny wyjaśniła, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia oraz że stwierdzenie wygaśnięcia również ma charakter konstytutywny, gdyż tworzy nowy stan prawny. Podniosła również, że samo wygaśnięcia uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje hipotezy przepisu art. 292 prawa ochrony środowiska "bez wymaganego pozwolenia". W jej ocenie skoro zwrot ten swym znaczeniem obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu), to ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest niewystarczające do nałożenia przez organ opłat podwyższonych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany. Skarżąca kasacyjnie posiadała pozwolenie na wprowadzanie ścieków opadowych wydane w 2005 r., którego termin ważności upłynął [...] kwietnia 2015 r. Pomimo upływu terminu ważności pozwolenia skarżąca kasacyjnie nadal odprowadzała wody opadowe. Z uwagi na brak dowodów dotyczących złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego ustalił opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska w okresie od [...] kwietnia do [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy prawa z upływem okresu, na który zostało udzielone, podczas gdy przepis wskazuje na konstytutywny charakter decyzji administracyjnej w tym zakresie. W konsekwencji, zdaniem autora skargi kasacyjnej doprowadziło to do uznania, że zachodzą przesłanki do wymierzenia podwyższonej opłaty administracyjnej w oparciu o art. 276 ust.1 w zw. z art. 292 pkt 2 p.o.ś. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione powyżej stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Podzielić bowiem należy stanowisko Sądu I instancji, że decyzja zatwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia prawnego ma charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona jedynie fakt braku uprawnień wobec wygaśnięcia wydanego pozwolenia. Jedną z przyczyn wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, z którym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, jest upływ okresu na jaki zostało ono wydane (art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Z treści przepisu art. 138 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że "Stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji". Ratio legis decyzyjnej formy stwierdzania wygaśnięcia należy doszukiwać się przede wszystkim w konstrukcji przepisu art. 138 ust. 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym "Decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku". Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 18 czerwca 2015 r., II GSK 1120/14, że datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne - data końcowa okresu, na który pozwolenie to zostało wydane. Z tą datą wygasa stosunek administracyjnoprawny uprawniający podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzeń wodnych. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Strona zainteresowana może wprawdzie zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne ubiegać się o stwierdzenie tego wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ, jednakże taki akt wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania upłynął, następuje zatem w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Niewątpliwie celem ustawodawcy, który nie wyłączył w art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne wydawania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia w przypadku wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na upływ okresu, na który było wydane, było m.in. zastosowanie w takich sytuacjach art. 138 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, zaś brak wydania takiej decyzji nie jest jednak przeszkodą w stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w postępowaniu o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez stosownego pozwolenia. W postępowaniu tym należy mieć na względzie uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, w której stwierdzono, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W uchwale wskazano, że zgodnie z art. 276 ust. 1 p.o.ś. każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że ustawodawca w tym przepisie nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania na tej podstawie decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej przez właściwy organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej uchwale podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie oraz po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero łączna ocena pozwala na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Przywołując dalej dyspozycję art. 193 ust. 4 p.o.ś. stanowiącego, iż "decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia nie wydaje się, jeżeli prowadzący instalację uzyska nowe pozwolenie" Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że pomimo ziszczenia się przesłanek wygaśnięcia decyzji określonych w art. 193 ust. 1, a więc także po upływie czasu na jaki pozwolenie zostało wydane (pkt 1), w sytuacji, w której zostanie wydane nowe pozwolenie, nie stwierdza się wygaśnięcia pozwolenia dotychczasowego, które przestało formalnie obowiązywać z powodu upływu terminu na jaki zostało wydane. Ustawodawca uznał więc za zbędne stwierdzanie wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia, w przypadku, w którym po upływie terminu jego ważności, ale jeszcze przed wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tego pozwolenia, zostało wydane nowe pozwolenie. W konsekwencji uznano, że o ile wnioskodawca, przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to dla podmiotu, który takie pozwolenie posiadał ma znaczenie wydanie decyzji, o której mowa w art. 193 ust. 4 p.o.ś. W rezultacie, w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona powinna być w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, albowiem nie było kwestionowane, że skarżąca kasacyjnie przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia nie złożyła wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie posiadają usprawiedliwionych podstaw, gdyż decyzji dotyczącej wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z powodu upływu czasu na jaki została wydana, nie można przypisać charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny, a co za tym idzie zasadnym było zastosowanie w sprawie art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.