I OSK 2749/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 342/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi H. P. R. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie w przedmiocie wydania kopii akt, wyłączenia pracownika oraz wszczęcia postępowania wyjaśniającego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 14 sierpnia 2013 r., II SAB/Lu 342/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę H. P. R. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie w przedmiocie wydania kopii akt, wyłączenia pracownika oraz wszczęcia postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wykonaniu zarządzenia z 22 lipca 2013 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego został wezwany do wyjaśnienia, czy przed wniesieniem skargi do sądu skarżący składał do organu wyższego stopnia zażalenie na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie, a jeśli tak, to do nadesłania kopii tego zażalenia w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że 15 maja 2013 r. skarżący skierował do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie pismo, w którym wniósł o ponowne wszczęcie postępowania wyjaśniającego w zakresie wydanej przez ten organ opinii w jego sprawie. W ocenie pełnomocnika, pismo to należało potraktować jako zażalenie na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie, które organ pierwszej instancji powinien był przekazać według właściwości organowi wyższego stopnia, stosownie do dyspozycji art. 65 § 1 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, nie było podstaw aby pismo H. P. R. z 15 maja 2013 r. potraktować jako zażalenie na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie i jako takie przekazać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. W piśmie z 15 maja 2013 r. skarżący domagał się podjęcia szeregu czynności przez Dyrektora MOPR, tj. wszczęcia postępowania wyjaśniającego z jego udziałem wraz z protokołowanymi przesłuchaniami osób uczestniczących w opracowaniu opinii na jego temat, a także umożliwieniem zadawania pytań i konfrontacji w przypadku ewentualnej rozbieżności stanowisk. Wniósł również o umożliwienie dźwiękowej rejestracji przebiegu postępowania wyjaśniającego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że pismo nie zawiera żądania podjęcia jakichkolwiek czynności przez organ wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie, co stanowi niezbędny element treści zażalenia na bezczynność organu pierwszego stopnia. Uznając, że pismo skarżącego z 15 maja 2013 r., skierowane do Dyrektora MOPR w Lublinie, nie było zażaleniem na bezczynność tego organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej H. P. R. zaskarżył opisane postanowienie w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 w zw. z art. 37 § 1 i art. 65 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że pismo skarżącego z 15 maja 2013 r. nie stanowiło zażalenia na przewlekłe postępowanie organu, podczas gdy z treści tego pisma oraz z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że wolą skarżącego było skierowanie środka zaskarżenia. Gdyby Sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższych przepisów oraz zasad postępowania, to musiałby uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego wniesienia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z uwagi na podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zwolnienie skarżącego z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący domagał się wydania akt jego sprawy oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego opinii z [...] marca 2013 r. sporządzonej w jego sprawie przez Dyrektora MOPR. Opinia była związana z prowadzonym przez Lubelski Urząd Wojewódzki postępowaniem o przyznanie emerytury specjalnej. Wobec nieuzyskania odpowiedzi na złożone na wcześniejszym etapie postępowania wnioski, skarżący pismem z 15 maja 2013 r. wniósł między innymi o wykonanie przez Dyrektora MOPR punktów 1 i 3 wskazanych przez niego w piśmie z 25 kwietnia 2013 r., tj. o wyjaśnienie czynności, jakie spowodowały niekorzystne dla niego stwierdzenia w opinii przesłanej do Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego. Bezsporne jest, że pismo z 15 maja 2013 r. stanowiło kolejne pismo skarżącego w sprawie i należało je uznać za wniesienie środka odwoławczego. Skarżący jest w podeszłym wieku i nie posiada doświadczenia w samodzielnym załatwianiu spraw przed organami administracji. Dotąd korzystał z bezpłatnej pomocy prawnej i dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego wniósł o przyznanie prawa pomocy. Zamiast potraktować pismo skarżącego jako zażalenie, MOPR skierował ponownie do niego pismo z 23 maja 2013 r., w którym powtórzył swoją argumentację i odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku z 25 kwietnia 2013 r. i 15 maja 2013 r. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Dlatego, skierowanego do organu administracji podania nie należy oceniać tylko pod kątem jego formalnej poprawności, lecz przede wszystkim biorąc pod uwagę jego treść i intencje strony. Skarżący zastosował się do zasady, że wszystkie skargi lub zażalenia trzeba składać za pośrednictwem organu niższego rzędu, który jest obowiązany kierować pisma do organów według ich właściwości. Co prawda, o tym jaki charakter ma pismo oraz o zakresie żądania decyduje ostatecznie strona, jednak w razie wątpliwości, organ mając na względzie art. 7-9 k.p.a. powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Dyrektor MOPR w Lublinie tego nie uczynił, a więc naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Nie można przyjąć, że organ jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania żądania. Odpowiednie zakwalifikowanie pisma strony może wymagać dokonania ustaleń przez organ administracji publicznej, na przykład przez wystosowanie wezwania wraz z pouczeniem i przedstawieniem możliwych w danym przypadku następstw procesowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie zaznaczył, że podtrzymuje wyrażone w toku postępowania stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 p.p.s.a.). Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Z akt administracyjnych wynika, że w piśmie z 25 kwietnia 2013 r. skarżący domagał się podjęcia czynności opisanych w punktach 1-3 i poinformował, że po upływie 30 dni od wniesienia pisma, w przypadku braku wszczęcia postępowania w celu "wyjaśnienia wszelkich (...) zarzutów, które poda w tej sprawie oddzielnie", braku wyjaśnienia czynności które spowodowały wydanie niekorzystnego dla niego pisma oraz braku przeprowadzenia postępowania w celu wystawienia nowego pisma, "wniesie sprawę do WSA" "zgodnie z art. 52 § 3" p.p.s.a. Odpowiedź na to pismo została wystosowana do skarżącego w piśmie z 17 maja 2013 r., które zostało skarżącemu doręczone 24 maja 2013 r., oraz w piśmie z 22 maja 2013 r. (w sprawie wyłączenia pracownika organu). Z pisma z 15 maja 2013 r., wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, nie można wyprowadzić wniosku, że stanowi ono zażalenie do organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Pismo nie zostało skierowane do organu wyższego stopnia, a jego treść nie dawała podstaw do uznania, że intencją skarżącego jest złożenie zażalenia na bezczynność organu. Skarżący wyraźnie wskazał, że "wnosi zgodnie z pkt. 1 i 3" pisma z 25 kwietnia 2013 r. i wnosi o wszczęcie postępowania wyjaśniającego z jego udziałem, wskazuje na potrzebę protokołowania i rejestrowania dźwięku oraz prosi o ustalenie dokładnej daty i godziny przeprowadzenia posiedzenia. Zatem, zasadnie pismo zostało potraktowane jako ponowienie żądań zawartych w piśmie z 25 kwietnia 2013 r. W związku z tym, do skarżącego skierowano pismo wyjaśniające, w którym opisano czynności podjęte po otrzymaniu pisma z 25 kwietnia 2013 r. Ponieważ pisma skierowanego do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie nie można zakwalifikować jako zażalenia, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.