I GSK 2918/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1330/17 w sprawie ze skargi A na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Bytomiu z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz A 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1330/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z [...] października 2017 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: organ egzekucyjny w prowadzonym z wniosku wierzyciela - A (dalej: strona., wierzyciel) - postępowaniu egzekucyjnym przeciwko dłużnikowi na podstawie tytułów wykonawczych [...] i [...] obejmujących zwroty w ramach płatności ze środków budżetu państwa oraz zwroty w ramach płatności ze środków europejskich dokonał czynności egzekucyjnych polegających na doręczeniu odpisów tytułów egzekucyjnych oraz zajęcia rachunku w ING Bank Śląski, za które naliczył opłaty wg stawek określonych w art. 64 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1201, dalej: u.p.e.a.), stanowiące zgodnie z art. 64c § 1 tej ustawy koszty egzekucyjne. Bank nie przekazał jednak organowi egzekucyjnemu żadnych kwot, informując jedynie o braku środków podlegających potrąceniom oraz o zbiegu egzekucji administracyjnej z sądową (pismo z 22 kwietnia 2016 r.). Organ podał, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie ujawniono żadnego innego majątku rokującego odzyskanie kosztów egzekucyjnych korzystających z pierwszeństwa zaspokojenia przed innymi wierzytelnościami. Skutkowało to umorzeniem postępowania egzekucyjnego wydanym na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. (postanowienie organu egzekucyjnego z 30 czerwca 2017 r.). Organ egzekucyjny zawiadomieniem z 14 lipca 2017 r. (doręczonym 21 lipca 2017 r.) poinformował wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego w kwocie łącznej 58.612,63 zł. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. organ egzekucyjny obciążył stronę kosztami egzekucyjnymi w wysokości 58.612,63 zł. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ‒ rozpatrując zażalenie strony ‒ uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych w kwocie 34.427,24 zł. W uzasadnieniu stwierdził, że bezspornie organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych, za które należne są opłaty zagwarantowane organowi egzekucyjnemu w art. 64 u.p.e.a. Zastosowane środki egzekucyjne nie przyniosły pozytywnego rezultatu w postaci zaspokojenia chociażby kosztów egzekucyjnych korzystających z pierwszeństwa zaspokojenia przed innymi wierzytelnościami, z tych względów organ egzekucyjny postanowieniem z 30 czerwca 2017 r. umorzył postępowanie egzekucyjne, na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. Zdaniem organu II instancji obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi uzasadnia art. 64c § 4 u.p.e.a., natomiast sporna pozostaje wysokość tych kosztów. Organ odwoławczy za punkt odniesienia przy szacowaniu kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela uznał przepis art. 64 § 1 u.p.e.a. wyszczególniający wysokość stawek za poszczególne czynności egzekucyjne, który w pkt 6 przewiduje opłatę za zajęcie nieruchomości wynoszącą 8 % od dochodzonej należności, maksymalnie jednak 34.200 zł. Zaakcentował, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, nie podważył zasadności naliczania kosztów egzekucyjnych za dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne, a jedynie wskazał na konieczność określenia ich granicy stosownie do ich pracochłonności i kosztowności. Przyjmując, że dla stawki 8 % przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. maksymalną kwotą jest 34.200 zł, to 5 % za zajęcie rachunku bankowego wyniesie 21.375 zł. Górna granica natomiast opłaty manipulacyjnej wg 1% stopy daje kwotę 4.275 zł od każdego tytułu wykonawczego. Uwzględniając tak przyjętą kalkulację koszty egzekucyjne obciążające wierzyciela wyniosły 34.427,24 zł. Oddalając skargę strony Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Spór w sprawie pomiędzy stronami sprowadza się do kwestii prawidłowości określenia wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 31/14. W ocenie Sądu skutkiem orzeczenia Trybunału nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Ponadto zdaniem Sądu z uzasadnienia wyroku Trybunału należy wyprowadzić wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed nadmiernym fiskalizmem. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Końcowo Sąd zauważył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego. Pominięcia takie polegają na tym, że ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Co istotne, w realiach rozpoznawanej sprawy, ustawodawca zaniechał również uzupełnienia analizowanej regulacji zgodnie z wyrokiem TK – bowiem nie określił górnej granicy opłat za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej. W ocenie Sądu zastosowany przez organ odwoławczy mechanizm ustalania opłaty stosunkowej oraz manipulacyjnej chroni wierzyciela w rozpoznawanej sprawie przed realizacją w nadmiernym stopniu funkcji represyjnej tych opłat i spełnia standard określony w wyroku Trybunału. W związku z brakiem ustawowych regulacji należy – zdaniem Sądu – założyć, że opłata od zajęcia innej wierzytelności musi być mniejsza niż przy zajęciu nieruchomości w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawki w kwocie 34.200 zł dla 8% opłaty. Skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, to organ II instancji miał podstawy do przyjęcia zachowując proporcje, że 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności może wynosić maksymalnie 21.375 zł. Organ miał na względzie fakt, że ustawodawca biorąc pod uwagę stopień skomplikowania czynności określił odmiennie wysokość opłat na 5% za zajęcie innej wierzytelności i 8% za zajęcie nieruchomości. Opłaty za czynności egzekucyjne stanowią więc swoiste wynagrodzenie dla organu egzekucyjnego za zastosowanie konkretnych środków egzekucyjnych lub za dokonanie czynności egzekucyjnych. Zatem opłaty powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy zachowaniu racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a faktycznymi czynnościami organów egzekucyjnych. W ocenie Sądu przyjęta przez organ metoda spełnia wymogi w zakresie konieczności miarkowania opłat wymienionych w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. Ustalona przez organ odwoławczy wysokość opłat nie pozostaje w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Skargę kasacyjną złożyło A, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, a to art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 w zw. z art. 64c u.p.e.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowań wynikające z błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że na gruncie przywołanych przepisów dopuszczalne jest abstrakcyjne, następujące w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji poziomu stopnia skomplikowania i nakładu pracy koniecznego do wykonania egzekucyjnych - szacowanie kosztów egzekucyjnych, określenie maksymalnego ich poziomu abstrakcyjnie i w oderwaniu od stanu faktycznego, a następnie obciążenie tymi wierzyciela, co w istocie sprowadza się do zastosowania w sprawie stawek %, z maksymalnym ograniczeniem ich wysokości ustalonym przez organ na zasadzie zastosowania do niekonstytucyjnej w części norm przepisu art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. proporcji z odpowiednim zastosowanie przepisu art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.; w konsekwencji zastosowanie tych przepisów nastąpiło z niedopuszczalnym, abstrakcyjnym, uzupełnieniem nieistniejącej normy prawnej, co w sytuacji wierzyciela doprowadziło do nieuprawnionego i pozbawionego podstawy prawnej naliczenia opłat za zajęcie rachunków bankowych dłużnika; 2. przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i pominięcie okoliczności płynących ze sprawy i uznanie, wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom, że ryczałtowe przypisanie przez organy kwot kosztów postępowania w wysokości łącznej 34.427,24 zł, na którą składają się kwota 21.375 zł za zajęcie rachunku bankowego oraz 4.275 tytułem opłaty manipulacyjnej stanowi określenie tych kosztów adekwatne do podejmowanych czynności oraz nakładu pracy, a nadto jest adekwatne do prokonstytucyjnej wykładni art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku TK w wyroku z 17 listopada 2016 r., sygn. akt 31/14 i ustalenie kosztów na poziomie szacunkowym, w oderwaniu od rzeczywistych czynności organu egzekucyjnego polegających na zajęciu rachunków bankowych dłużnika (wysłanie pism), co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną zarzucił (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) błędną wykładnię art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. ("Organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty w następującej wysokości, z zastrzeżeniem art. 64d: za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr) i § 6 u.p.e.a. ("Organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego.") w zw. z art. 64c § 1 u.p.e.a. ("Opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2 - 4, obciążają zobowiązanego.") i § 4 ("Wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego."). W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniósł, że przyjęta przez organ i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia prawa materialnego doprowadziła do zastosowania normy nieistniejącej. Organ egzekucyjny nie ustalił również rzeczywistych kosztów postępowania egzekucyjnego, co pozwoliłoby na stwierdzenie, że naliczone opłaty - egzekucyjna i manipulacyjna - są adekwatne do nakładu pracy i czynności podjętych przez ten organ. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną pobranie tak wysokich opłat z tytułu wysłania zawiadomień o zajęciu wierzytelności pieniężnej stanowi przejaw nadmiernej ingerencji, polegającej na naruszeniu proporcji pomiędzy obowiązkiem ponoszenia ciężarów publicznoprawnych (art. 84 Konstytucji RP) a prawem jednostki do własności (art. 64 § 1 Konstytucji RP). Bezczynność ustawodawcy nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym orzeczeń opartych na niekonstytucyjnej podstawie prawnej, a także naruszać standardy wyznaczone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 listopada 2016 r. w sprawie SK 31/14. Odnosząc się do podniesionych przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutów należy stwierdzić, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny – organ egzekucyjny zajął konto bankowe zobowiązanego, na którym nie było środków pieniężnych podlegających pobraniu i z tego tytułu obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi; wystąpił też zbieg egzekucji administracyjnej z sądową. W istocie spór między organem a stroną dotyczy tego, czy organ miał podstawę prawną do pobrania wskazanych wcześniej opłat, na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. oraz art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. ("Organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty w następującej wysokości, z zastrzeżeniem art. 64d: za zajęcie nieruchomości – 8 % kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34 200 zł."). Wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że opłata egzekucyjna z tytułu zajęcia wierzytelności pieniężnej może być naliczona przez organ egzekucyjny jedynie wówczas, gdy na zajętym przez organ rachunku bankowym są środki pieniężne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy więc podzielić stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do pobrania opłaty egzekucyjnej. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wyrażany jest pogląd, że opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 9 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 882/19 i wyroki NSA z: 30 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 613/19; 12 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3379/18; 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 778/16; 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16). Dodatkowo wypada także wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 listopada 2016 r. w sprawie SK 31/14 orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał wskazując motywy rozstrzygnięcia podkreślił, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnej i manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, lecz z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Wskazał także, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał zauważył też, że w ujęciu materialnym opłaty te są zbliżone do podatku, co oznacza, że należy je interpretować ściśle, zgodnie z intencją ustawodawcy konstytucyjnego, w tym z wyrażoną w art. 217 Konstytucji RP konstytucyjną zasadę określoności ustawowej. W myśl którego nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Zatem, zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim akceptuje rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego co do naliczenia opłaty egzekucyjnej narusza art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a de facto również art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., który ma zastosowanie, gdy przedmiotem zajęcia egzekucyjnego jest nieruchomość, a nie wierzytelność pieniężna. Jak zostało wcześniej wskazane prawo pobrania opłaty egzekucyjnej na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. przysługuje jedynie w sytuacji, gdy zostaną zajęte środki pieniężne, co w sprawie nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z nieskutecznym zajęciem wierzytelności pieniężnej uznał natomiast, że organ egzekucyjny miał prawo do naliczenia opłaty manipulacyjnej, w wysokości ustalonej w oparciu o wytyczne zawarte w powołanym wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Opłata ta powinna więc być obliczona w taki sposób, aby wierzyciel nie odebrał jej jako swoistej kary. Trzeba bowiem zauważyć, że wysokość opłat nie powinna też zniechęcać wierzyciela do dochodzenia swojej wierzytelności i stanowić finansowej bariery do jej dochodzenia. Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na uzasadnionych podstawach kasacyjnych. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. b) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).