II SA/Go 524/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia niepieniężnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - działający z upoważnienia Burmistrza [...] - decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.2096 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), art. 106 ust. 4, art. 36 ust. 2, art. 107, art. 7 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1508 ze zm. – określanej dalej jako u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 roku, poz.1358 – określanego dalej jako r.z.k.d.), odmówił przyznania W.S. świadczenia niepieniężnego, tj. urządzenia do gotowania na gaz ziemny w marcu 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż W.S. pismem z dnia [...] marca 2019 r. złożył wniosek o udzielenie pomocy rzeczowej, m.in. wyposażenia w kuchenkę na gaz ziemny. Na postawie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji organ I instancji ustalił, że strona jest osobą samotnie gospodarującą, nie osiągającą żadnego dochodu, a zatem spełniającą kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. oraz § 1 pkt 1 lit. a) r.z.d.k., wynoszące 701 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Organ I instancji podkreślił, iż strona zamieszkuje w skromnych warunkach mieszkaniowych, zajmując jednopokojowy lokal z możliwością użytkowania kuchni oraz toalety ze współlokatorami na piętrze. Na wyposażeniu pomieszczenia znajduje się sprawna kuchenka typu "westfalka", do korzystania z której skarżący jest uprawniony. Strona od wielu lat nie pracuje, nie poszukuje nowego zatrudnienia ani nie była zainteresowana ofertami pracy przedstawionymi przez pracownika socjalnego. Strona nie podejmuje żadnych działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji materialno-bytowej: brak ważnego dowodu osobistego, brak rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy [...], brak aktywnego poszukiwania zatrudnienia. Ponadto odmawia przyjęcia pomocy w formie nieodpłatnego gorącego posiłku oraz paczek żywnościowych. W ocenie organu I instancji pomoc polegająca na przyznaniu urządzenia do gotowania na gaz ziemny nie znajduje się w katalogu świadczeń pomocy społecznej. W związku z tym organ uznał, że wniosek nie spełnia wszystkich przesłanek kwalifikujących do przyznania świadczenia niepieniężnego. Od powyższej decyzji W.S. wniósł odwołanie, w którym zarzucił przekroczenie uprawnień oraz niedopełnienie obowiązków przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Strona powołała się również na liczne nadużycia organów i pracowników administracyjnych w sprawach, których jest stroną, ich celowe działanie na szkodę wnioskującego. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], powołując się na art. 36 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 u.p.s. z uwzględnieniem § 1 pkt. 1 lit. a) r.z.k.d. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 i 127 § 1 i 2 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W pierwszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło zastosowane w sprawie przepisy, tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 36 ust. 2 u.p.s., a następnie stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz ocenił, iż pomoc polegająca na przyznaniu urządzenia do gotowania na gaz ziemny nie znajduje się w katalogu niepieniężnych świadczeń z pomocy społecznej. Ponadto organ zauważył, iż W.S. posiada dostęp do wspólnej kuchni, w której znajduje się sprawna kuchenka typu "westfalka". Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, iż celem pomocy społecznej jest wspieranie, a nie wyręczanie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc państwa ma zatem charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Strona powinna mieć świadomość, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele. Istnienie potrzeby przyznania świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osoby chcącej skorzystać z pomocy społecznej, co organy administracji w niniejszej sprawie uczyniły. Co ważne, zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W ocenie organu odwoławczego W.S. nie wykazuje chęci współpracy z pracownikiem socjalnym. W myśl art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium nie można organowi I instancji zarzucić naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy potwierdza ustalenia organu, poczynione w zgodzie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo również zastosował art. 11 ust. 2 u.p.s. Nie można mu również postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, iż argumentacja podana w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, jest argumentacją trafną oraz uzasadnioną, nadto znajdującą potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dowodach. W.S. nie wykazuje chęci współpracy z pracownikiem socjalnym, nie wykazuje aktywności w pokonywaniu trudności życiowych. Wykazuje się brakiem zainteresowania pomocą żywnościową w formie gorącego posiłku oraz paczek żywnościowych. Nie przejawia również woli zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy oraz podjęcia zatrudnienia i wyrobienia dokumentu tożsamości. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że przyznanie świadczenia niepieniężnego, tj. urządzenia do gotowania na gaz ziemny nie znajduje się w katalogu świadczeń pomocy społecznej, a strona ma możliwość korzystania z kuchenki typu "westfalka" znajdującej się we wspólnej kuchni. Skargę na powyższą decyzję wniósł W.S., domagając się jej uchylenia ze wskazaniem organowi, aby przekazał sprawy do zbadania Rzecznikowi Praw Obywatelskich. W uzasadnieniu skarżący podał, iż Ośrodek Pomocy Społecznej od dnia [...] sierpnia 1996 r. do dnia wniesienia skargi w dalszym ciągu nie chce dopełnić obowiązku zarejestrowania jego pierwszego wniosku z dnia [...] sierpnia 1996 r. o pomoc społeczną i przeprowadzić ze skarżącym rodzinnego wywiadu środowiskowego. Dodatkowo zarzucił niedopełnienie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, potwierdzającego fakt złożenia przez skarżącego wniosku o pomoc społeczną w dniu 30 sierpnia 1996 r. Ponadto zarzucił niedopełnienie obowiązku udzielenia skarżącemu pomocy informacyjnej i pieniężnej oraz rzeczowej umożliwiającej "przezwyciężenie przez niego obejścia" przez Gminę [...] prawa do zatrudnienia w szkole na stanowisku nauczyciela od 1 września 1984 r., prawa do samodzielnego lokalu mieszkalnego z dodatkową izbą mieszkalną i przekroczenie uprawnień przez wydanie bez podstawy prawnej i niewykonalnej oraz zagrożonej karą wprowadzającej w błąd decyzji z dnia [...] maja 1985 r. o przydziale samodzielnego lokalu mieszkalnego do czasu otrzymania mieszkania spółdzielczego. Skarżący wskazał również, że organ nadużywa swej władzy przez zmuszenia jego w dniu 30 września 1996 r., pod rygorem odmowy pomocy, do zrejestrowania się Urzędzie Pracy pod pozorem poszukiwania pracy, której nie poszukiwał oraz do zamieszkania we wspólnym lokalu socjalnym z obcymi osobami. W ocenie skarżącego w dalszym ciągu ponosi systematycznie powiększającą się szkodę, co jest rażąco sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i jego słusznym interesem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego, dotyczyły bowiem okoliczności niemających znaczenia w sprawie, a tym samym nie były one niezbędne w tej konkretnej sprawie do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, których Sąd zresztą nie powziął po analizie zgromadzonego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia niepieniężnego w postaci urządzenia do gotowania na gaz ziemny w marcu 2019 r. Materialnoprawną podstawę powyższych decyzji stanowiły przepisy u.p.s., która stanowi w art. 2 ust. 1, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Wnioskowana przez skarżącego pomoc w postaci wyposażenia w kuchenkę na gaz ziemny ma charakter świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej, a dokładnie należy do kategorii pomocy rzeczowej, o której mowa w przepisie art. 36 pkt 2 lit. e) u.p.s. Stąd błędne jest stanowisko organów, iż tego rodzaju świadczenie nie znajduje się w katalogu niepieniężnych świadczeń z pomocy społecznej, co jednak pozostawało bez wpływu na trafność podjętych rozstrzygnięć w sprawie. Tego rodzaju pomoc ma charakter fakultatywny i następuje wówczas, gdy z okoliczności wynika, iż przyznanie takiej pomocy odpowiada ustawowym celom pomocy społecznej i mieści się w możliwościach jej organów, co wynika z powołanego przepisu art. 3 ust. 4 u.p.s. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 566/10). Postanowienia zawarte w tym przepisie należy traktować jako pewien zakres swobody, przyznany podmiotom organizującym pomoc społeczną, która umożliwia m.in. dokonanie klasyfikacji potrzeb zgłaszanych przez beneficjentów, ustalenie priorytetów, zróżnicowanie rozmiaru świadczeń. Co do zasady świadczenia niepieniężne nie wymagają spełnienia kryterium dochodowego (por. I Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WK 2017, t. do art. 3 i 36). Nie sposób jednak abstrahować od powodów wskazanych w art. 7 u.p.s., które uzasadniają udzielanie pomocy. Takim powodem jest ubóstwo, z którym mamy do czynienia w przypadku skarżącego, który nie osiąga żadnego dochodu. Zdaniem Sądu organy w kontrolowanej sprawie zasadnie jednak uznały, iż brak jest podstaw przyznania żądanego przez skarżącego świadczenia. Z zacytowanych powyższej przepisów art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s., jednoznacznie wynika, iż pomoc społeczna powinna być nakierowana na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, a rodzaj i forma świadczenia powinny być dostosowane do okoliczności uzasadniających jego udzielenie. W sytuacji zatem, kiedy skarżący ma dostęp do sprawnej kuchenki typu "westfalka", nie sposób uznać, że zakup kuchenki na gaz ziemny jest niezbędną potrzebą ani też, że tego rodzaju świadczenie byłoby adekwatne do jego sytuacji bytowej. To że skarżący został skazany wyrokiem z dnia [...] lutego 2018 r. przez Sąd Rejonowy [...] w sprawie o sygn. akt [...] na karę grzywny za niedopuszczalne korzystanie z kuchenki zasilanej na propan-butan wbrew zakazowi wynikającemu z § 157 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), nie jest wystarczającą podstawą do tego, aby pomoc społeczna zakupiła dla niego kuchenkę na gaz ziemny, gdy wynajmujący zapewnił mu możliwość korzystania z innej kuchenki pozostającej w zgodzie z przepisami powyższego rozporządzenia. Ponadto zasadnie organy uznały, że za odmową przyznania świadczenia przemawia również brak ze strony skarżącego współdziałania w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie bowiem z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Rozwinięciem tej zasady jest przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. , który - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji – stanowił, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z powołanych przepisów wynika, iż rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ winien mieć zawsze na uwadze, że pomoc ta ma charakter wspomagający osobę zainteresowaną w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji życiowej. Pomoc ta powinna być jednym z instrumentów polityki społecznej zmierzającym do ułatwienia i umożliwienia danej osobie powrót do prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie. Zaspakajanie niezbędnych potrzeb bytowych, których dana osoba nie jest w stanie zaspokoić własnym działaniem stanowi formę wsparcia w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Jednakże trzeba zauważyć, że z woli ustawodawcy poszczególne instytucje wsparcia pomocy społecznej zakładają współpracę osoby wnioskującej z organem w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji życiowej oraz podejmowanie własnych inicjatyw przez wnioskodawcę w celu poprawy swojej sytuacji. W kontrolowanej sprawie skarżący pomimo, że nie osiąga żadnego dochodu nie zarejestrował się w PUP jako osoba bezrobotna oraz nie podejmuje zatrudnienia, przy czym z akt sprawy nie wynika, aby jego stan zdrowia stał na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia. W ocenie Sądu okoliczność ta prawidłowo została oceniona przez organy jako brak współpracy ze strony skarżącego w celu zmiany sytuacji życiowej. Podnoszone przez skarżącego w skardze okoliczności sprzed ponad 20, a nawet 30 lat nie mogą stanowić uzasadnienia dla jego pasywności w zakresie podjęcia zatrudnienia i oczekiwania, iż organ pomocy społecznej rozwiąże wszystkiego jego problemy, które pozostają poza jego kompetencjami. Powyższe stanowisko pozostaje w zgodzie z zasadą pomocniczości (subsydiarności) wynikającą z powołanego art. 2 ust. 1 u.p.s., którą można sprowadzić do kilku tez. Po pierwsze, społeczeństwo nie powinno pozbawiać jednostki tego, co sama może zrobić – zakaz odbierania. Po drugie, państwo powinno wesprzeć jednostkę w działaniach przekraczających jej możliwości, powinna to być tzw. pomoc do samopomocy – subsydiarne towarzyszenie. Po trzecie, pomoc powinna mieć charakter przejściowy, skłaniający jednostkę do aktywizacji i samodzielnego działania. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (por. I. Sierpowska, op.cit., t. do art. 2 i powołane tamże orzecznictwo i piśmiennictwo). Stąd trafnie w judykaturze podkreśla się, iż celem pomocy społecznej nie jest proste rozdawnictwo świadczeń, ale wspieranie osoby w wysiłkach zmierzających do pokonania trudnej sytuacji życiowej. Wykazywanie kategorycznej niechęci do podjęcia takiego wysiłku stanowi podstawę odmowy udzielenia pomocy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 maja 2019 r., II SA/Bd 1219/18). Zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, iż organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast odmowa przyznania świadczenia znajdowała uzasadnienie w przywołanych powyższej art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 2 u.p.s. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszało prawa, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - oddalił skargę.