II GSK 2998/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 291/17 w sprawie ze skargi Gminy R. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy R. w sprawie zmian Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy R. na lata 2016-2022 oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 maja 2017r., sygn. akt I SA/Ol 291/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę Gminy R. (zwanej dalej także: Skarżąca) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (zwanego dalej także: organ nadzoru) z dnia [..] stycznia 2017r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [..] grudnia 2016r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy R. na lata 2016-2022. Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą z dnia [...] stycznia 2017r., nr [..], Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 2016r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy R. na lata 2016-2022. Jako podstawę prawną organ nadzoru podał art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016r. poz. 561, zwanej dalej u.r.i.o.) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm., zwanej dalej u.s.g.). Organ nadzoru ustalił, że P.R.w dniu 16 grudnia 2016r. w czasie sesji Rady Gminy R., ustnie zrzekł się mandatu radnego, co zostało zapisane w protokole z sesji. P.R. nie doręczono zawiadomienia o terminie sesji wyznaczonej na dzień 28 grudnia 2016r. oraz porządku obrad i materiałów sesyjnych. Nie był on również obecny na sesji Rady w czasie uchwalenia przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru stwierdził, że P.R., w dniu 28 grudnia 2016r. to jest w dniu procedowania przez Radę nad przedmiotową uchwałą, był radnym Gminy R. i winien być powiadomiony o terminie i miejscu odbywania się sesji oraz powinien otrzymać materiały będące przedmiotem obrad, gdyż pisemne zrzeczenie się mandatu radnego złożył do Biura Urzędu Gminy R. dopiero w dniu [...] stycznia 2017r. Zdaniem organu nadzoru, procedura podjęcia w dniu [...] grudnia 2016r. przez Radę uchwały Nr [...] obarczona jest więc istotnymi wadami, polegającymi na naruszeniu art. 20 ust. 1 i 3 u.s.g. i § 26 ust. 4 Statutu Gminy R. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego 2016, poz. 4783) w zw. z art. 383 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017r. poz. 15). Organ nadzoru wskazał, że art. 383 § 1 ustawy Kodeks wyborczy wymienia przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, pośród których brak jest możliwości złożenia ustnej rezygnacji. W pkt 4 przywołanej regulacji prawodawca przewidział wyłącznie pisemną formę zrzeczenia się mandatu radnego. Podmiotem uprawnionym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z ww. przyczyny jest komisarz wyborczy, który w myśl art. 383 § 2a ww. ustawy czyni to w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia tej przyczyny. Pisemne zrzeczenie się mandatu radnego powinno zostać złożone bezpośrednio organowi właściwemu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu tj. Komisarzowi Wyborczemu w Olsztynie. W przypadku złożenia takiego oświadczenia przewodniczącemu rady, co miało miejsce w niniejszej sprawie, powinien on niezwłocznie przekazać je komisarzowi wyborczemu. W takiej sytuacji termin do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu biegnie od dnia otrzymania oświadczenia przez komisarza wyborczego. W ocenie organu nadzoru, w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie wygaśnięcia mandatu przez komisarza wyborczego nastąpi w dacie późniejszej niż data sesji rady - 28 grudnia 2016r. - gdyż radny P.R. pisemne zrzeczenie się mandatu radnego złożył do Biura Urzędu Gminy R. w dniu [..] stycznia 2017r. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina R. wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o., poprzez niezachowanie wymogów formalnych postępowania nadzorczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Według Skarżącej, Kolegium Izby stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały Rady Gminy, nie zachowało wymogów określonych w art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o., gdyż nie wzywało jej do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień w tej sprawie, ani też nie wskazało nieprawidłowości w zakwestionowanych uchwałach oraz sposobu i terminu ich usunięcia. Zdaniem Skarżącej niewątpliwie miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo uznał, że P.R. w dniu [...] grudnia 2016r., tj. w dniu sesji Rady Gminy R., na której procedowano nad uchwałą dotyczącą wieloletniej prognozy finansowej, był radnym Gminy R. i winien być powiadomiony o terminie i miejscu odbywania się sesji oraz powinien otrzymać materiały będące przedmiotem obrad, gdyż pisemne zrzeczenie się mandatu radnego złożył do Biura Urzędu Gminy R. dopiero w dniu [...] stycznia 2017r. Sąd wskazał, że art. 383 § 1 ustawy Kodeks wyborczy wymienia przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, pośród których brak jest możliwości złożenia ustnej rezygnacji. W pkt 4 ww. ustawy przewidziano wyłącznie pisemną formę zrzeczenia się mandatu radnego. Podmiotem uprawnionym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z ww. przyczyny, jest komisarz wyborczy, który w myśl art. 383 § 2a ww. ustawy czyni to w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia tej przyczyny. Ponadto pisemne zrzeczenie się mandatu radnego powinno zostać złożone bezpośrednio organowi właściwemu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu tj. Komisarzowi Wyborczemu w Olsztynie. W przypadku złożenia takiego oświadczenia przewodniczącemu rady, co miało miejsce w niniejszej sprawie, powinien on niezwłocznie przekazać je komisarzowi wyborczemu. W takiej sytuacji termin do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu biegnie od dnia otrzymania oświadczenia przez komisarza wyborczego. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie wygaśnięcia mandatu przez komisarza wyborczego nastąpi w dacie późniejszej niż data sesji rady (28 grudnia 2016r.). Dlatego też Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że procedura uchwalenia uchwały Rady Gminy w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej obarczona została istotnymi wadami, polegającymi na naruszeniu art. 20 ust. 1 i 3 u.s.g. i § 26 ust. 4 Statutu Gminy R. w zw. z art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy. W ocenie Sądu, powyższe naruszenie prawa - w realiach niniejszej sprawy - należy uznać za istotne i było ono wystarczające do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Podjęta bowiem uchwała w sposób istotny narusza prawo. Sąd wyjaśnił, że o legalności aktu prawa miejscowego decyduje nie tylko merytoryczna jego treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został on wydany, ale również ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 12 ust.1 i 2 u.r.i.o. Sąd wskazał, że wymieniona w tym przepisie procedura ma zastosowanie tylko do uchwały budżetowej i jej zmian, natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze zostało oparte o art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. oraz art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Zdaniem Sądu, Kolegium Izby zasadnie stwierdziło, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, albowiem tryb jej podjęcia w sposób istotny narusza przepisy regulujące procedurę powiadamiania o terminie i miejscu oraz trybie przekazywania radnym materiałów związanych z obradami. Sąd zaznaczył przy tym, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować, jednakże do wad istotnych należy zaliczyć naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sąd zaznaczył również, że wszczęcie procedury określonej w art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o., skutkowałoby nakazaniem ponownego zwołania sesji rady, uchyleniem zaskarżonej uchwały budżetowej i ponowne jej uchwalenie. W takim przypadku nowa uchwała zaczęłaby obowiązywać od dnia jej podjęcia, a nie od dnia 28 grudnia 2016r. (pierwotne uchwalenie). Zdaniem Sądu, takie działanie rady naruszałoby porządek prawny i ład finansów publicznych, gdyż "legalizowałoby" działanie wójta w zakresie dokonywania wydatków - w niniejszej sprawie od dnia 28 grudnia 2016r. do dnia podjęcia nowej uchwały. Sąd stwierdził, że rada gminy nie posiada kompetencji do podejmowania uchwał z "mocą wsteczną". Takie kompetencje posiada natomiast Kolegium Izby, gdyż stwierdzenie nieważności zawsze wskazuje, że akt został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, obarczającym go od dnia jego podjęcia (z mocą ex tunc). Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie wniosła Gmina R., domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy R. będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały RIO w Olsztynie jest obciążona istotnym naruszeniem prawa, podczas gdy uchwała ta jest tylko podjęta z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że w zaskarżonej uchwale i w zaskarżonym wyroku nie przeanalizowano przyczyn i skutków uchybienia procedurze zwołania sesji Rady Gminy R. w dniu [...] grudnia 2016r. Nie wykazano także, czy to uchybienie doprowadziło do naruszenia praw radnych i czy miało ono wpływ na samą treść podjętej uchwały, czyli nie wykazały istotności naruszenia prawa. Skarżąca kasacyjnie zauważyła również, że stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest bardzo radykalnym środkiem nadzoru i powinno być reakcją na istotne i rażące naruszenia prawa. Natomiast w przypadku naruszeń prawa - w tym procedury zwołania sesji rady gminy - nie mających takiego ciężaru gatunkowego, reakcja organu nadzoru jest określona w art. 91 ust. 4 u.s.g., powinno zatem było dojść jedynie do stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina R. oparła skargę kasacyjną tylko na jednej podstawie kasacyjnej, tj. na wskazaniu naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 2016r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy R. na lata 2016-2022, jest obciążona istotnym naruszeniem prawa, podczas gdy uchwała ta jest tylko podjęta z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Rozpoznając tę skargę kasacyjną we wskazanych powyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przez przyjęcie, że ww. uchwała Rady Gminy R. jest obciążona istotnym naruszeniem prawa, nie podważa w skuteczny sposób stanowiska Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru wydane zostało zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., w rezultacie czego doszło do zgodnego z prawem stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy R., gdyż uchwała ta była podjęta z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.. Autor skargi kasacyjnej, podejmując polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w toku postępowania nadzorczego wykazano istotność stwierdzonego naruszenia procesowego w zwołaniu sesji rady, nie odwołał się do żadnego konkretnego argumentu, który w konfrontacji z treścią stanowiska Sądu, podważałby skutecznie prawidłowość i zgodność z prawem tego stanowiska Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie uznał Sąd I instancji, że organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny stwierdzonego naruszenia procedury zwołania sesji rady z punktu widzenia istnienia podstaw do zastosowania sankcji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały podjętej na tak zwołanej sesji. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy przewidują, że do stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może doprowadzić nie każde, a jedynie kwalifikowane naruszenie prawa. Z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika bowiem, że środek nadzorczy w postaci stwierdzenia nieważności uchwały może być przez organ nadzoru zastosowany jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. W piśmiennictwie (por. m.in. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", Warszawa 2006, s. 94-95) i orzecznictwie przyjmuje się, że nieistotne naruszenie prawa to naruszenie niedotyczące istoty sprawy (np. oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa, nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia, itp.). Istotnym naruszeniem prawa są natomiast naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy (np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego będących podstawą prawną podejmowanych uchwał, lub przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał). Zasadnie ocenił Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru prawidłowo zakwalifikował jako istotne stwierdzone naruszenie prawa polegające na niezawiadomieniu jednego z radnych o terminie i miejscu sesji rady, na której podjęto sporną uchwałę i niedostarczenie mu materiałów będących przedmiotem obrad, a w konsekwencji także - nieuczestniczenie tego radnego w obradach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazało, iż w rozpoznawanej sprawie w chwili zwoływania i odbywania tej sesji tj. w dniu 28 grudnia 2016r., radny P.R. był radnym Rady Gminy R. i winien być powiadomiony o terminie i miejscu odbywania się sesji oraz powinien otrzymać materiały będące przedmiotem obrad. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie Gminę. W dniu 16 grudnia 2016r. w czasie sesji Rady Gminy R., ustnie zrzekł się mandatu radnego, co zostało zapisane w protokole z sesji, natomiast do pisemnego zrzeczenia się mandatu radnego (art. 383 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy) doszło dopiero w dniu 18 stycznia 2017r. Niesporne w sprawie było także i to, że P.R. nie doręczono zawiadomienia o terminie sesji wyznaczonej na dzień oraz porządku obrad i materiałów sesyjnych. Nie był on również obecny na sesji Rady w czasie uchwalania przedmiotowej uchwały. Nie każde naruszenie procedury podjęcia uchwały, w tym zasad zwołania sesji rady, może być automatycznie kwalifikowane jako istotne. Ustalony jednak w tej sprawie stan faktyczny wskazuje na podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa. Radny P.R. poprzez niezawiadomienie go o sesji rady, został pozbawiony podstawowego uprawnienia, jakie mu z racji pełnienia tej funkcji przysługiwało, to jest prawa do udziału w działalności uchwałodawczej organu stanowiącego gminy, którego był członkiem. Niezawiadomienie radnego o terminie sesji stanowiło naruszenie podstawowej zasady zwoływania sesji rady, przewidzianej w art. 20 ust. 1 i 3 u.s.g. Trafnie uznał organ nadzoru w rozpoznawanej sprawie i zasadnie ocenę tę podzielił Sąd I instancji, że tego rodzaju naruszenie procedury zwoływania sesji rady, godzące w podstawowe prawo radnego do uczestnictwa w posiedzeniach rady, należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Niezawiadomienie radnego o terminie i miejscu sesji doprowadziło do naruszenia prawa tego radnego do udziału w obradach organu stanowiącego i głosowania nad uchwałą. Kolegium Izby trafnie wskazało z uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, że "za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, rozumie się takiego rodzaju naruszenia prawa, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawa". Pozbawienie radnego możliwości uczestniczenia w sesji rady, niewątpliwie prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawa. Organ nadzoru prawidłowo uznał to naruszenie za istotnie naruszające art. 20 ust. 1 i 3 u.s.g. oraz art. 26 ust. 4 Statutu Gminy [..] w zw. z art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy. Nieprawidłowość w zwołaniu sesji rady polegająca na pominięciu zawiadomienia jednego z radnych, zasadnie zatem uznana została w tym stanie faktycznym sprawy za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. Nietrafnie zatem wskazała Gmina w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji niezasadnie uznał, że stwierdzone naruszenie procedury podjęcia uchwały było istotnym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie zaistniałe naruszenie zasad zwoływania sesji rady doprowadziło do naruszenia prawa radnego w zakresie przygotowania się do sesji i samego udziału w obradach rady. Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że organ nadzoru zasadnie uznał to za istotne naruszenie prawa przez Radę Gminy R. Nie doszło więc do naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny uchwały Kolegium RIO i w następstwie tego zasadnie oddalił skargę Gminy R. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy R. na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.