I GSK 1142/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1287/18 w sprawie ze skargi J. M. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2019 r., sygn. V SA/Wa 1287/18 oddalił skargę J. M. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] z [...].06.2016 r. oraz nr [...] z [...].07.2016 r., wystawionych przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa-Ursynów prowadził wobec J. M. P. postępowanie egzekucyjne. Zawiadomieniami z [...].07.2016 r. oraz z [...].08.2016 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej. Zawiadomienia doręczono dłużnikowi zajętej wierzytelności (odpowiednio: 1.08.2016 r. i 1.09.2016 r.), a także Zobowiązanej wraz z odpisami tytułów wykonawczych (odpowednio: 16.08.2016 r. i 15.09.2016 r.). W piśmie z [...].09.2016 r. Zobowiązana, kwestionując istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...], zwróciła się o jego uchylenie. Pismo to zakwalifikowane zostało jako zarzuty na prowadzoną egzekucję, zgłoszone w trybie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), tj. nieistnienie obowiązku. Mając na uwadze zgłoszone zarzuty organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułu wykonawczego (postanowienie z [...].10.2016 r., nr [...]). Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa-Ursynów zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z [...].11.2016 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy uznał zarzuty za niedopuszczalne. Rozstrzygnięcię zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (postanowienie z [...].02.2016 r., nr [...]). Wobec powyższego organ egzekucyjny postanowieniem z [...].03.2017 r., nr [...] (doreczonym Skarżącej [...].04.2017 r.) uznał za niedopuszczalny zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...]. W dniu [...].05.2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Ursynów (wyrokiem z 13.02.2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1199/17 - obecnie prawomocnym - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M .P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z [...].05.2017 r., nr [...]). W tej sytuacji organ egzekucyjny, pismem z [...].05.2017 r. (doręczonym [...].06.2017 r.) zawiadomił Skarżącą o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...]. Skarżąca wniosła skargę na działanie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Ursynów (pismo z [...].06.2017 r.). Postanowieniem z [...].08.2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej Warszawie uznał skargę za bezzasadną. Następnie organ egzekucyjny zawiadomieniem z [...].02.2018 r. dokonał zajęcia innej wierzytelności pieniężnej u Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Ursynów z tytułu zwrotu nadpłaty z zeznania rocznego PIT-37 za 2017 r. i uzyskał kwotę, która w całości zaspokoiła dochodzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych należności. Z uwagi na powyższe, poinformowano Zakład Ubezpieczeń Społecznych o uchyleniu zajęć z [...].07.2016 r. oraz z [...].08.2016 r. W dniu [...].03.2018 r. Skarżąca wniosła skargę na czynności egzekucyjne w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a., zaskarżając zajęcie wierzytelności dokonane zawiadomieniem nr [...] i zażądała jej wypłacenia. Powyższa skarga została oddalona postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Ursynów z [...].04.2018 r., utrzymanym następnie w mocy przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie postanowieniem z [...] maja 2018 r. W zaskarżonym obecnie postanowieniu z [...] maja 2018 r., organ opisał przebieg prowadzonego w sprawie postępowania egzekucyjnego, a następnie, po dokonaniu analizy mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie stwierdził nieprawidłowości w podjętych przez organ egzekucyjny czynnościach egzekucyjnych dokonanych w związku z zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci zajęcia innych wierzytelności pieniężnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. M. P. wskazał, że zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Sąd podniósł, że definicję legalną pojęcia czynności egzekucyjnych zawiera art. 1a pkt 2 u.p.e.a. W świetle tego unormowania są to wszelkie działania podejmowane przez organ egzekucyjny, zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Skoro czynnościami takimi, stosownie do art. 1a pkt 2 u.p.e.a., są wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, to ocenie w ramach skargi na czynność egzekucyjną podlegają działania organu egzekucyjnego, który na zlecenie wierzyciela ma obowiązek egzekwować należność wskazaną przez niego w tytule wykonawczym. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Sąd stwierdził, że w postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne ocenie podlegać mogą wyłącznie kwestie formalnoprawne dotyczące prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego w związku z dokonywaniem czynności egzekucyjnych, w tym na podstawie art. 80 u.p.e.a. Skarga ta nie może natomiast stanowić konkurencyjnego środka zaskarżenia w stosunku do innych środków zaskarżenia przewidzianych w u.p.e.a. Zgodnie z art. 89 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności pieniężnej innej, niż określona w art. 72-85, przez przesłanie do dłużnika zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego i jednocześnie wzywa dłużnika zajętej wierzytelności, aby należnej od niego kwoty do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi bez zgody organu egzekucyjnego nie uiszczał zobowiązanemu, lecz należną kwotę przekazał organowi egzekucyjnemu na pokrycie należności. Zajęcie wierzytelności jest dokonane z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu, o którym mowa w § 1. W ocenie Sądu I instancji wymogi te zostały w realiach sprawy spełnione. Organ egzekucyjny, prawidłowo dokonał zaskarżonej czynności egzekucyjnej. Sporządził bowiem zawiadomienie o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej, zawierające elementy wymienione przez ustawodawcę w art. 67 § 2 u.p.e.a., tj.: oznaczenie Zobowiązanego, Wierzyciela, organu egzekucyjnego i dłużnika zajętej wierzytelności. Ponadto zawiadomienie o zajęciu zawiera prawidłową podstawę prawną, tj. przepis art. 89 § 1 u.p.e.a. oraz prawidłowe oznaczenie numerów tytułów wykonawczych, stanowiących podstawę zajęcia. W zawiadomieniu zawarte zostało również wezwanie dłużnika zajętej wierzytelności zgodnie z art. 89 § 3 u.p.e.a. Następnie, przesyłka zawierająca zawiadomienie o zajęciu z [...].02.2018 r., nr [...] została doręczona Skarżącej w dniu [...].03.2018 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących braku doręczenia tytułów wykonawczych o nr [...] z [...].06.2016 r. oraz [...] z [...].07.2016 r. WSA wskazał, że są one bezpodstawne, bowiem w aktach administracyjnych sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru ww. tytułów wykonawczych, własnoręcznie podpisane przez Skarżącą. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenie poprzedzających go decyzji organów I i II instancji oraz umorzenie postępowania przed tymi organami, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto pełnomocnik skarżącej wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za I i II instancję, na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, w związku z tym, iż koszty zastępstwa procesowego nie zostały zapłacone na rzecz pełnomocnika przez skarżącą ani w całości ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w związku z art. 29 § 1 zd. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezweryfikowanie przez Sąd pierwszej instancji kwestii dopuszczalności egzekucji administracyjnej, co doprowadziło do wydania w sprawie nieprawidłowego wyroku; b) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w związku z art. 59 § 1 pkt 2) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezweryfikowanie przez Sąd pierwszej instancji kwestii umorzenia postępowania przez organy prowadzące postępowanie ze względu na nieistnienie obowiązku będącego przedmiotem tego postępowania, co doprowadziło do wydania w sprawie nieprawidłowego wyroku; c) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w związku z przepisami art. 62 oraz art. 33 § 1 pkt 9) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 września 2016 roku poprzez niezastosowanie tych przepisów i nierozpatrzenie przez Sąd kwestii prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, co prowadziłoby do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; d) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w związku z art. 62 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 września 2016 roku, poprzez niezastosowanie tych przepisów i zignorowanie faktu niewykonania przez organ I oraz II instancji obowiązków wynikających z tego przepisu, w szczególności - niewstrzymanie czynności egzekucyjnych; e) art. 62 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego nieprawidłową wykładnię prowadzącą do niezastosowania w sprawie i zignorowanie faktu niewykonania przez organ I oraz II instancji obowiązku przekazania sprawy komornikowi sądowemu do wspólnego prowadzenia; f) art. 133 § 1 ppsa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego na podstawie akt sprawy; g) art. 119 ppsa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego trybu. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Kontrola instancyjna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężona jest do badania wskazanych w środku odwoławczym kwestii spornych i Sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy wreszcie samodzielnego formułowania jej zarzutów, ponieważ oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle art. 183 § 1 ustawy procesowej nie jest dopuszczalne. Skarga kasacyjna w sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji zasadą jest, że w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty proceduralne. Podzielić trzeba bowiem pogląd powszechnie wyrażany zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie, w myśl którego dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. w szczególności J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 433 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., FSK 618/04 i z 25 kwietnia 2008 r., II FSK 397/07 (wyroki sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej zwanej też CBOSA, pod adresem "orzeczenia.nsa.gov.pl"). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu najdalej idącego, mianowicie naruszenia art. 119 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji w trybie uproszczonym należy wskazać, że zarzut ten nie jest trafny. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi są postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Strona skarżąca nieprawidłowo odczytuje ten przepis uznając, że skoro na postanowienie z dnia [...] maja 2018r. przysługuje skarga do WSA to przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Tymczasem zażalenie o którym mowa w tym przepisie dotyczy postępowania przed organem. Niewątpliwie ww. postanowienie zostało wydane na skutek zażalenia skarżącej wniesionego zgodnie z art. 54 § 5 upea na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia innej wierzytelności pieniężnej u dłużnika zajętej wierzytelności. Tym samym WSA miał podstawę prawną do orzekania w trybie uproszczonym na postanowienie z dnia [...] maja 2018r. Wydanie wyroku nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a więc w zgodzie z art. 133 § 1 p.p.s.a. in fine. Nie wyjaśniono w skardze kasacyjnej, w jaki sposób tryb uproszczony uniemożliwił stronie prezentację zarzutów skargi i jej motywowanie a także przedstawienie ewentualnej repliki do odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s.317 - 318). Uzasadnienie tego zarzutu kasacyjnego zmierza do wykazania, że WSA w wyroku nie odniósł się do kwestii właściwości organów a to powoduje, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji gdyż wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy. Pozostałe zarzuty kasacyjnie również nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku. Jak już wspomniano, kontrola sądowoadministracyjna dotyczyła czynności egzekucyjnej, jaką była egzekucja z innej wierzytelności pieniężnej. Prawidłowo sporządzone zawiadomienie o zajęciu zostało dręczone skarżącej w dniu [...] marca 2018r. Celem postępowania w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne jest zbadanie prawidłowości dokonania konkretnej czynności egzekucyjnej o charakterze wykonawczym. Stosowanie środków przymusu polega na wykonywaniu czynności egzekucyjnych, które w myśl definicji z art.1a pkt 2 u.p.e.a. obejmują wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środków egzekucyjnych. Zamknięty katalog tychże środków został wskazany w art.1a pkt 12 u.p.e.a., w tym pod lit. "b" tiret piątym jest to egzekucja z innych wierzytelności pieniężnych. Szczegółową regulację dla stosowania tego środka egzekucyjnego należności pieniężnych stanowią przepisy od art. 89 do 92 u.p.e.a. Skarga na czynność egzekucyjną jest rozpatrywana w ramach postępowania egzekucyjnego już wszczętego i nie powoduje wszczęcia samoistnego, odrębnego postępowania. Postępowanie to nie służy zbadaniu ogółu czynności składających się na tok postępowania egzekucyjnego i nie jest wszczynane w celu weryfikacji czynności o charakterze procesowym (zob. Z.R. Kmiecik, Czynności egzekucyjne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, w: System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 237-247). W tej sprawie strona w dniu [...] marca 2018r. wniosła skargę na czynności egzekucyjne zaskarżając zajęcie wierzytelności dokonane wzmiankowanym zawiadomieniem nr [...] i zażądała ich wypłacenia. Jak wynika z akt sprawy, organ egzekucyjny ocenił prawidłowość zajęcia wedle reguł określonych w art. 80 upea tj. przepisu stanowiącego podstawę dokonania przedmiotowego zajęcia. Wzmiankowaną ocenę słusznie podzielił WSA w Warszawie uznając, że organ egzekucyjny tj. Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa-Ursynów prawidłowo dokonał zaskarżonej czynności egzekucyjnej. Mając na uwadze powyższe i uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił stosownie do art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.