II GSK 2515/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 204/17 w sprawie ze skargi Gminy R. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy R. w sprawie zmian w budżecie Gminy R. na 2016 r. oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017r., sygn. akt I SA/Ol 204/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (zwanej dalej także organem nadzoru) z dnia [...] listopada 2016r., nr [...], stwierdzającą nieważność uchwały nr [..] Rady Gminy R. z dnia 2 listopada 2016r. w sprawie zmiany w budżecie Gminy R. na 2016r.. Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2016r. stwierdziło nieważność uchwały nr [..] Rady Gminy R. z dnia 2 listopada 2016r. w sprawie zmiany w budżecie Gminy R. na 2016r. Jako podstawę prawną organ nadzoru podał art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016r. poz. 561, zwanej dalej u.r.i.o.) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm., zwanej dalej u.s.g.). W ocenie organu nadzoru procedura uchwalania przez Radę Gminy ww. uchwały z dnia [...] listopada 2016r. obarczona jest istotną wadą, radni Gminy R. zostali bowiem powiadomieni o terminie i miejscu sesji przez Przewodniczącego Rady w dniu 31 października 2016r. Przewodniczący Rady zwołał sesję Rady Gminy na dzień 2 listopada 2016r. Zgodnie jednak z § 27 ust. 4 w związku z ust. 8 Statutu Gminy R., wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia 16 grudnia 2002r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy R. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2003r. nr 15, poz. 258 ze zm.) sesja Rady mogła się odbyć najwcześniej w dniu 3 listopada 2016r. W ocenie organu nadzoru naruszono zatem § 27 ust. 4 w zw. z ust. 8 Statutu Gminy R., które to przepisy nakazują zawiadomienie radnych o terminie i miejscu zwołania sesji na 2 dni przed terminem obrad, przy czym termin ten rozpoczyna bieg od dnia następnego po doręczeniu powiadomienia, i nie obejmuje dnia odbywania sesji. W skardze na powyższą uchwałę organu nadzoru, Gmina R. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o. poprzez niezachowanie wymogów formalnych postępowania nadzorczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W treści skargi Gmina podniosła, że Kolegium Izby nie wzywało jej do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień w tej sprawie, ani też nie wskazało nieprawidłowości w zakwestionowanych uchwałach Rady Gminy R. oraz sposobu i terminu ich usunięcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że przy badaniu uchwały budżetowej Kolegium Izby winno zastosować procedurę wynikającą z art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o.. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Kolegium Izby oparło na art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. oraz art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., a nie na art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o. Organ wskazał, że przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. Kolegium Izby podtrzymało opisaną już w zaskarżonej uchwale konkluzję, że uchwała podjęta na sesji zwołanej w przedstawiony sposób jest sprzeczna z prawem, gdyż tryb podjęcia przedmiotowych uchwał w sposób istotny narusza Statut Gminy R., regulujący procedurę zwoływania sesji rady, poprzez zwołanie sesji z naruszeniem terminu wskazanego w tym przepisie. Ponadto organ nadzoru zauważył, że nawet gdyby zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej i wszcząć procedurę określoną w art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o., w której nakazano by ponowne zwołanie sesji rady, uchylenie zaskarżonej uchwały budżetowej i ponowne jej uchwalenie, to zaczęłaby ona obowiązywać od dnia jej podjęcia, a nie od daty jej pierwotnego uchwalenia (2 listopada 2016r.). Takie działanie Rady naruszałoby porządek prawny i ład finansów publicznych, gdyż "legalizowałoby" działanie Wójta w zakresie dokonywania wydatków od dnia 2 listopada do dnia podjęcia nowej uchwały. Kolegium Izby uznało, że Rada Gminy nie posiada kompetencji do podejmowania uchwał z "mocą wsteczną". Takie kompetencje posiada Kolegium Izby, gdyż stwierdzenie nieważności zawsze wskazuje, że akt został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, obarczającym go od dnia jego podjęcia - z mocą ex tunc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie uznał, że Kolegium RIO stwierdzając naruszenie przepisów prawa proceduralnego nie wykazało, że naruszenie to miało charakter istotny. Kolegium powołało się bowiem na treść § 27 ust. 4 w zw. z ust. 8 Statutu Gminy R., które to przepisy nakazują zawiadomienie radnych o terminie i miejscu zwołania sesji na 2 dni przed terminem obrad, przy czym termin ten rozpoczyna bieg od dnia następnego po doręczeniu powiadomienia, i nie obejmuje dnia odbywania sesji. Sąd stwierdził, że jest to niewątpliwie uchybienie proceduralne, o charakterze formalnym, jednak organ nadzoru nie przeanalizował przyczyn i skutków tego uchybienia. Kolegium RIO nie wykazało bowiem, czy to uchybienie doprowadziło do naruszenia praw radnych (w zakresie przygotowania się do sesji i odnośnie samego udziału w obradach Rady) i czy miało ono wpływ na samą treść podjętej uchwały. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o., gdyż Kolegium Izby nie wskazało nieprawidłowości w treści zakwestionowanej uchwały Rady Gminy R. W związku z tym Kolegium nie mogło nakazać wprowadzenia zmian do zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Kolegium RIO podjęło uchwałę z naruszeniem art. 91 ust. 4 u.s.g. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie wniosło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 146 i 151 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 146 p.p.s.a. zamiast art. 151 p.p.s.a. i uwzględnieniu skargi Gminy R., które skutkowało uchyleniem uchwały Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia [..] listopada 2016r. stwierdzającej nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia 2 listopada 2016r. w sprawie zmiany w budżecie Gminy R. na 2016r. w sytuacji, gdy ustalony stan faktyczny wskazuje na podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa (naruszenie procedury podjęcia uchwały). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych, organ nadzoru wskazał, że prawidłowa pod względem prawnym (zgodna z prawem) uchwała rady gminy musi spełniać wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wskazano obowiązek zwołania posiedzenia rady w terminie i w trybie określonym w statucie oraz powiadomienie radnych o terminie zwołania posiedzenia i dostarczenie im materiałów związanych z sesją. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nadzoru, w razie naruszenia któregokolwiek z powyższych obowiązków należy uznać, że uchwała została podjęta z naruszeniem procedury jej podejmowania, a w konsekwencji stanowi akt, który w sposób istotny narusza prawo. Natomiast w przypadku naruszenia procedury podjęcia uchwały, żaden przepis prawa nie nakłada na organ nadzoru obowiązku badania wpływu tego uchybienia na treść podjętej uchwały oraz wykazywania naruszenia praw radnych. W ocenie organu nadzoru Sąd zastosował art. 146 p.p.s.a. w sposób niewłaściwy z dwóch względów. Po pierwsze, nie dotyczy on rozpatrywania skarg jednostek samorządu terytorialnego na akty nadzoru, tylko na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje prawa podatkowego wydane w sprawach indywidualnych oraz opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, a po drugie w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym wskazującym na sprzeczność uchwały z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.) podstawę orzeczenia powinien stanowić art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ nadzoru oparł skargę kasacyjną tylko na jednej podstawie kasacyjnej, tj. na wskazaniu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając tę skargę we wskazanych powyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany przez Kolegium RIO z Olsztynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., nie podważa w skuteczny sposób stanowiska Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 4 u.s.g., w rezultacie czego doszło do niezgodnego z prawem stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy R. z dnia [..] listopada 2016r. w sprawie zmiany w budżecie Gminy R. na 2016r.. Autor skargi kasacyjnej, podejmując polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w toku postępowania nadzorczego nie wykazano istotności stwierdzonego naruszenia procesowego w zwołaniu sesji rady, nie odwołał się do żadnego konkretnego argumentu, który w konfrontacji z treścią stanowiska Sądu, podważałby skutecznie prawidłowość i zgodność z prawem tego stanowiska Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie uznał Sąd I instancji, że organ nadzoru nie dokonał prawidłowej oceny stwierdzonego naruszenia procedury zwołania sesji rady z punktu widzenia istnienia podstaw do zastosowania sankcji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały podjętej na tak zwołanej sesji. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy przewidują, że do stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może doprowadzić nie każde, a jedynie kwalifikowane naruszenie prawa. Z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika bowiem, że środek nadzorczy w postaci stwierdzenia nieważności uchwały może być przez organ nadzoru zastosowany jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Zasadnie ocenił Sąd I instancji, że tej przesłanki istotności stwierdzonego naruszenia prawa organ nadzoru w tej sprawie nie wykazał. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazało, iż w rozpoznawanej sprawie "radni Gminy R, o terminie i miejscu sesji zostali powiadomieni przez Przewodniczącego Rady w dniu 31 października 2016r.". Organ nadzoru nie miał zatem w tej sprawie wątpliwości co do tego, że wszyscy radni zostali o terminie i miejscu sesji zawiadomieni. Nieprawidłowość w zwołaniu sesji rady polegała zatem według organu nadzoru jedynie na zbyt późnym, biorąc pod uwagę treść art. 27 ust. 4 w zw. z ust. 8 Statutu Gminy R., zwołaniu tej sesji. Zasadnie ocenił Sąd I instancji, że organ nadzoru nie wykazał, że tego rodzaju uchybienie można było w tak ustalonym stanie faktycznym uznać za istotne w rozumieniu przytoczonego art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. Organ nadzoru nie uzasadnił bowiem, z jakiego powodu skrócenie o jeden dzień przewidzianego z Statucie czasu na zwołanie sesji zostało ocenione w kontekście tej sprawy jako istotne. Organ nadzoru trafnie wskazał, że "stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała będąca aktem prawa miejscowego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednio oraz wprost wynika z treści tego przepisu". Rzeczywiście, jest to warunek konieczny do stwierdzenia nieważności uchwały. Nietrafnie jednak uznano, że jest to równocześnie warunek wystarczający do stwierdzenia nieważności uchwały. Przesłankę istotności naruszenia prawa należy bowiem każdorazowo badać, odnosząc do stanu faktycznego sprawy. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru uznał, że wszyscy radni o terminie i miejscu sesji zostali powiadomieni, to winien był rozważyć, czy fakt skrócenia radnym czasu pomiędzy informacją o zwołaniu sesji a samą sesją można uznać za istotne naruszenie prawa. Tego wymogu organ nadzoru nie spełnił, ograniczając się do mechanicznie przyjętego wniosku, że skoro doszło do skrócenia czasu na zwołanie sesji, to oznacza zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności podjętej na tej sesji uchwały. Pomimo zatem, że Kolegium Izby trafnie wskazało z uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, że "za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, rozumie się takiego rodzaju naruszenia prawa, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawa", nie wykazało, z jakiego powodu uchybienie w postaci jednodniowego skrócenia przewidzianego w Statucie czasu na zwołanie sesji rady, pomimo braku jakichkolwiek ustaleń co do ograniczenia możliwości radnych uczestniczenia w tej sesji i ograniczenia ich możliwości zapoznania się z materiałami sesji, stanowi "tego rodzaju naruszenie prawa, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawa". Nie każde naruszenie procedury podjęcia uchwały może być automatycznie kwalifikowane jako istotne. Przesłanka istotności wymaga wykazania, czego w tej sprawie organ nadzoru nie zrobił, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nietrafnie zatem zarzucił skarżący kasacyjnie, że "ustalony stan faktyczny wskazuje na podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa (naruszenie procedury podjęcia uchwały)". Z art. 91 ust. 3 u.s.g. wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie było prawidłowe, nie wyjaśniono bowiem w sposób prawidłowy podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że doszło do naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g., gdyż organ nadzoru nie wykazał istotności naruszenia prawa przez Radę Gminy R. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 91 ust. 4 w zw. z ust. 1 u.s.g. Nietrafnie też wskazuje organ nadzoru w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji uznał w tej sprawie naruszenie procedury podjęcia uchwały za nieistotne naruszenia prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd takiego stwierdzenia nie zawarł. Sąd uznał jedynie, że Kolegium RIO nie wykazało istotności naruszenia prawa, gdyż stwierdzając uchybienie o charakterze formalnym, uznało, że to uchybienie stanowi wadę istotną, a to stwierdzenie było według Sądu gołosłowne. Zasadnie wskazał Sąd, że organ nie przeanalizował przyczyn i skutków tego uchybienia i nie wykazał, czy doprowadziło ono do naruszenia prawa radnych w zakresie przygotowania się do sesji i samego udziału w obradach rady, a więc czy miało wpływ na treść podjętej uchwały. W konsekwencji za nieuzasadniony uznać też należy zarzut naruszenia art. 146 i 151 p.p.s.a. Merytoryczną ocenę tego zarzutu poprzedzić należy zwróceniem uwagi na to, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Tego warunku skarżący kasacyjnie organ nadzoru nie spełnił. Trafnie wprawdzie wskazano w skardze kasacyjnej, że Sąd powołał się na art. 146 p.p.s.a., podczas gdy przepis ten nie dotyczy uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, lecz tzw. innych aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. To uchybienie Sądu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem niezasadnie twierdzi skarżący kasacyjnie, że w sprawie powinno było dojść do oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. Z powodów przedstawionych powyżej zasadna była ocena Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie nadzorcze naruszało prawo, a zatem Sąd prawidłowo uwzględnił skargę i uchylił to rozstrzygnięcie nadzorcze. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny uchwały Kolegium RIO i w następstwie tego zasadnie uwzględnił skargę Gminy R. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.