II SA/Gl 1011/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem złożonym w dniu 20 kwietnia 2020 r. P. Z. (dalej zwany: skarżącym) wystąpił o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki na nad ojcem A. Z. na okres zasiłkowy 2019/2020. Po przeprowadzeniu wymaganego postępowania Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe w dniu [...] r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. Na podstawie złożonej dokumentacji organ ustalił ponadto, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast w świetle przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sprawuje on opiekę nad ojcem w sposób należyty i zgodnie z oczekiwaniami ojca: przygotowuje posiłki, robi zakupy, realizuje recepty, umawia wizyty lekarskie, pomaga w utrzymaniu higieny osobistej ojca oraz utrzymuje porządek w jego mieszkaniu. Jednocześnie organ ustali, że dochód w rodzinie skarżącego w 2018 r. wyniósł 30168,50 zł, a w przeliczeniu na jedną osobę 816,67 zł miesięcznie. Zatem wyliczony dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - tj. 764zł . Wprawdzie dochód rodziny (składającej się ze skarżącego i jego rodziców) nie przekroczył kryterium dochodowego o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny, jednak w poprzednim okresie zasiłkowym nie przysługiwał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, stąd art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinych nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł od niego odwołanie. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że wnioskodawca nie spełniał przesłanek do przyznania świadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz błędne ustalenie faktyczne, że dochód dwóch rodzin przekroczył ustawową kwotę 764 zł. Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż obecnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16a ust. 1 i ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, w skrócie "u.ś.r.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przedstawiło najpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a także przytoczyło treść art. 16a ust. 1-3 u.ś.r. Kolegium przywołało także ustalenia organu I instancji poczynione w oparciu o dane z systemów informatycznych Ministerstwa Finansów i ZUS, wedle których ogółem w 2018 r. rodzina skarżącego uzyskała dochód opodatkowany podatkiem dochodowy od osób fizycznych na zasadach ogólnych (przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodów oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne) w kwocie 30.158,50 zł, w tym: ojciec skarżącego - 13.649,10 zł, matka skarżącego - 15.751,18 zł, skarżący - 768,22 zł., przy czym ten ostatni dochód został zakwalifikowany jako dochód utracony. Ustalono ponadto, że dochód P. Z. w kwocie 760,22 zł został utracony. W związku z powyższym miesięczny dochód rodziny wyniósł 2.450,02 zł (30.168,50 zł - 768,22 zł = 29.400,28 zł :12 = 2.450,02 zł, tj. 816,67 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie). Kolegium przywołało ponadto ustalenia organu I instancji, wedle których w poprzednim okresie zasiłkowym, tj. 2018/2019 strona nie pobierała specjalnego zasiłku opiekuńczego, a ponadto, że w roku 2017 rodzina uzyskała dochód opodatkowany podatkiem dochodowy od osób fizycznych na zasadach ogólnych w wysokości 28.682,43 zł, w tym: ojciec skarżącego 13.315,39 zł, matka skarżącego 15.367,04 zł, skarżący 0,00 zł. W związku z tym miesięczny dochód rodziny wyniósł 2.390,20 zł, tj. 796,73 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Kolegium podzieliło stanowisko i argumenty wywiedzione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji nie mógł rozpatrywać wniosku skarżącego o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z pominięciem ustawowego kryterium dochodowego. Zgodnie bowiem z art. 16a ust. 2 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 23b ust. 1 u.ś.r., organ właściwy prowadzący postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych obowiązany jest do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji m.in. od organów podatkowych, w tym: informacji o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, zawierających dane o wysokości dochodu, składek na ubezpieczenie społeczne oraz należnego podatku. Dokonując ustaleń odnośnie dochodów rodziców strony organ mógł uwzględnić wyłącznie obliczenia wskazane w deklaracji PIT 40A zawierający roczne obliczenie podatku przez organ rentowy. W skardze na decyzję Kolegium skarżący podniósł, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem przez 24 godziny na dobę i z tego względu nie może podjąć zatrudnienia. Zdaniem skarżącego organ niewłaściwe rozważył okoliczność jego rezygnacji z zatrudnienia. Skarżący wskazał także, że z tego co pamięta, w 2018 r. ojciec otrzymywał 750 zł, a matka 950 zł. a więc dochód był poniżej kwoty 700 zł. Od dochodu wskazanego przez organy powinien zostać odliczony podatek, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Nie wiadomo też w jaki sposób organy wyliczył dochód, w tym czy Urząd Skarbowy podał kwoty netto czy brutto. Nie zostały także uwzględnione koszty jego utrzymania, przy czym na życie realnie pozostaje 600 zł, miesięcznie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w objętym skargą orzeczeniu. W dniu 9 grudnia 2020 r. do Sądu wpłynęło dwustronicowe pismo ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego, w którym sprecyzował on zarzut skargi i zarzucił zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez nieujawnienie przez organ II instancji sposobu wyliczenia dochodów skarżącego, a także dochodów jego ojca i matki. Ponadto organ nie wskazał wielkości i rodzajów poszczególnych przychodów oraz kosztów uzyskania przychodu, skutkiem czego uniemożliwiono skarżącemu zweryfikowanie wyliczeń dokonanych przez organ II instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że skarżący zaskarża w całości decyzję organu II instancji z dnia [...] r., wydaną w sprawie do sygn. akt [...]. Mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. pełnomocnik skarżącego podniósł, że prawne standardy wydawania decyzji administracyjnych zostały w niniejszej sprawie naruszone, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga okazała się bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom legalności, w kryteriach której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. jedynie stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa, skutkuje uwzględnieniem skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020, poz. 111, dalej jak dotychczas: "u.ś.r.") regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r. zasiłek specjalny opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2086 i 2089.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej prawy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że zasiłek ten przysługuje, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty określonej w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. kwoty 764 zł. Zatem przyznanie tego świadczenia zostało uzależnione od spełnienia określonych przesłanek, w tym kryterium dochodowego. Ustawowa definicja "dochodu" została zawarta w art. 3 pkt 1 przywołanej ustawy, pod pojęciem tym m.in. należy rozumieć, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1387) pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przechodów i składki na ubezpieczenie zdrowotne (pkt. a) oraz inne wymienione w pkt. b i pkt. c wyszczególnione dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy "dochodem rodziny" jest suma dochodów członków rodziny, a z definicji "dochodu członka rodziny (art. 3 pkt 2a ustawy) wynika, że jest nim wynik podzielenia rocznego dochodu przypadającego na członka rodziny przez liczbę miesięcy w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, czyli uśredniony arytmetycznie, w takiej samej wysokości w każdym miesiącu, definiowany przez ustawodawcę jako przeciętny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust.4-4c ustawy, (tj. przypadków dotyczących szczegółowych przypadków utraty i uzyskania dochodu przez członków rodziny). Co należy rozumieć przez "utratę dochodu" wskazuje przepis art. 3 pkt 23 ustawy. W rozpoznawanej sprawie podstawę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia stanowiło ustalenie przez organy obu instancji, że nie zostało spełnione kryterium dochodowe. W realiach rozpoznawanej sprawy ustalając dochód organy wzięły pod uwagę rok 2018 r., gdyż jest to rok poprzedzający okres zasiłkowy (2019/2020). Ustalając, czy kryterium dochodowe zostało spełnione organy prawidłowo wzięły pod uwagę dochód ojca skarżącego - 13.649,10 zł, oraz matki skarżącego - 15.751,18 zł. Natomiast osiągnięty w 2018 r dochód skarżącego w kwocie - 768,22 zł został potraktowany jako dochód utracony. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że dochód wskazanych powyżej osób został wyliczony prawidłowo. Organy oparły się w tym zakresie na danych, wygenerowanych z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wydruki odpowiedzi z tych systemów znajdują się w aktach administracyjnych. Według wydruku z dnia 22 kwietnia 2020 r. z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów dochód ojca skarżącego za 2018 wyniósł 16214,42 zł, co po pomniejszeniu o należny podatek dochodowy (1106 zł) oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne (1459,32 zł. – kwota wynika z pisma z ZUS z 13 maja 2020), daje kwotę 13.649,10 zł. Natomiast według wydruku z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów dotyczącego dochodu matki skarżącego za 2018 wyniósł on 18817,80 zł, co po pomniejszeniu o należny podatek dochodowy (1373 zł) oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne (1693,62 zł. – kwota wynika z pisma z ZUS z 13 maja 2020) daje kwotę 15.751,18 zł. Organy co prawda nie przedstawiły tak szczegółowego wyliczenia ograniczając się do podania kwoty netto dochodu matki i ojca skarżącego, co jednak wobec prawidłowego wskazania kwot dochodu (po pomniejszeniu go o należy podatek i składkę na ubezpieczenie zdrowotne) nie miało wpływu na wynik sprawy (wbrew zarzutom pełnomocnika). Po zsumowaniu dochodów netto za 2018 r. i podzieleniu przez 12 miesięcy uzyskana kwota dochodu wyniosła 816,67 zł. w przeliczeniu na osobę w rodzinie, wobec kryterium dochodowego wynoszącego 764 zł. Przekroczenie kryterium nie jest duże, a przede wszystkim jest niższe od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego. Jednak nie może w niniejszej sprawie mieć zastosowania przepis art. 16a ust. 3 u.ś.r., gdyż w poprzednim okresie zasiłkowym stronie nie przysługiwał taki zasiłek. Tak więc wobec nie spełniania przesłanek ustawowych do przyznania skarżącemu wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. z uwagi na przekroczenie kryterium ustawowego, zasadnie orzeczono o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. W kontekście zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w obowiązującym stanie prawnym na potrzeby wyliczenia dochodu będącego podstawą do zbadania, czy spełnione zostało kryterium dochodowe uprawniające do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie są brane pod uwagę koszty, jakie są ponoszone w danym gospodarstwie domowym na jego utrzymanie. Nie mogły odnieść również skutku zarzuty podnoszone przez pełnomocnika w piśmie skierowanym do tutejszego Sądu w dniu 9 grudnia 2020 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przywołane przez organ I instancji odpowiedzi z sytemu informatycznego Ministerstwa Finansów oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jednoznacznie wskazują, że organy na potrzeby wyliczenia dochodu uwzględniły jego wysokość po pomniejszeniu o należny podatek dochodowy oraz o wysokość składki zdrowotnej. Zaś Kolegium w tym zakresie przywołało art. 23b ust. 1 u.ś.r. Przede wszystkim jednak kwoty dochodu matki i ojca skarżącego zostały wyliczone w sposób prawidłowy. Prawidłowo też w oparciu o tak wyliczony dochód ustalono przekroczenie kryterium dochodowego Sąd nie znalazł więc podstaw do zakwestionowania wyliczenia dochodu. Ustawodawca w przepisie art. 16a ust. 2 wskazał kryterium dochodowe i nie pozostawił organom luzu decyzyjnego. Oznacza to, że organ nie mógł rozpatrywać wniosku skarżącego o przyznanie wnioskowanego świadczenia - specjalnego zasiłku opiekuńczego z pominięciem kryterium dochodowego, a ustalenie, że dochód skarżącego przewyższa to kryterium dochodowe musiało skutkować odmową wnioskowanego świadczenia. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Orzekające w sprawie organy wypełniły wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Dokonał też oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a. postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, są zgodne z prawem materialnym. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.