I SA/Wa 1551/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi T.S. i K.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R.S., pełnomocnika spadkobierców A. i J. K. od decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2004 r. T.S., K.M., A.K. i A.K., będący spadkobiercami A. i J. małżonków K. wystąpili do Starosty Powiatu W. o zwrot wywłaszczonej z przeznaczeniem pod targowisko miejskie nieruchomości położonej w W. Starosta W.i decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1969 r., nr [...] nieruchomość o powierzchni [...] m² położona w W., wchodząca w skład działki nr [...], dla której urządzony był w Państwowym Biurze Notarialnym w S. zbiór dokumentów nr [...] została wywłaszczona, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) z przeznaczeniem "pod targowicę" za odszkodowaniem. Według operatu ewidencji gruntów wywłaszczonej nieruchomości aktualnie odpowiadają działki nr: [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Wywłaszczony pod targowisko teren sąsiadował bezpośrednio z gruntami wywłaszczonymi pod budowę oczyszczalni ścieków. Wywłaszczony teren był wykorzystywany częściowo pod targowisko, zaś na części gruntu powstał Hotel Ochotniczego Hufca Pracy należący do G. Przedsiębiorstwa Budownictwa. Następnie działkę nr [...] przekazano, pismem Naczelnika m. W. z 1982 r., nr [...] Przedsiębiorstwu Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi w W. Oddział w S., które prowadziło sprzedaż materiałów budowlanych i opału. Nieruchomość pierwotnie przeznaczona pod budowę targowiska - miejsca regularnej wymiany handlowej decyzją o ustaleniu lokalizacji składu opału i materiałów budowlanych wydanej przez organ ds. planowania przestrzennego z 1982 r. (brak decyzji w aktach sprawy) została przeznaczona na skład opału i materiałów budowlanych, gdzie również był prowadzony handel (sprzedaż towarów przez Przedsiębiorstwo Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi. Następnie decyzją Naczelnika Miasta W. z dnia [...] grudnia 1988 r., nr [...], działka nr [...] została oddana w zarząd Przedsiębiorstwu Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi, co pozostawało w zgodzie z przeznaczeniem terenu w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. z dnia 18 grudnia 1987 r., nr [...] - pod składy i magazyny. Wojewoda S. decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], stwierdził nabycie przez wymienione przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki nr [...] (powstałe z podziału wywłaszczonej działki nr [...]) z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przedsiębiorstwo Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi mocą zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1993 r., nr [...] zostało zlikwidowane i wykreślone z rejestru przedsiębiorstw w dniu 22 września 1993 r. Na mocy umowy o oddanie do odpłatnego korzystania z mienia z dnia 19 sierpnia 1993 r. Skarb Państwa oddał Przedsiębiorstwu Handlowo - Produkcyjnemu S. Sp. z o.o. w S. w zamian za przejęcie długów po zlikwidowanym Przedsiębiorstwie Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi nieruchomość składającą się z działek nr [...]. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 18 grudnia 1996 r. Skarb Państwa i Spółka S. dokonały zmiany § 4 lit. c umowy z dnia 19 sierpnia 1993 r. wprowadzając zapis, że Przedsiębiorstwo Handlowo - Produkcyjne S. Sp. z o.o. nabyło użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] m². Następnie mocą umowy sprzedaży z dnia 27 stycznia 1997 r. (Rep. A [...]) Spółka S. przeniosła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] na rzecz K.K. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] wpisem z dnia 7 kwietnia 1997 r. tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ ustalił, że aktualnie użytkownikami wieczystymi działek nr [...] oraz powstałych z podziału działki [...] działek nr [...] i [...] są spadkobiercy K.K. Starosta W. podał, że działka nr [...] od 1985 r. była użytkowana przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w S. Oddział w W., na tej działce znajdował się budynek, w którym mieściła się siedziba przedsiębiorstwa. Decyzją Wojewody S. z dnia [...] maja 1996 r., nr [...] działka nr [...] została skomunalizowana na rzecz Miasta W. Aktem notarialnym z dnia 16 grudnia 2004 r. (Rep A [...]) Miasto W. wniosło zabudowaną działkę aportem do Spółki z o.o. "Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji", w budynku mieści się magazyn dla potrzeb oczyszczalni ścieków. Organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 229 i art. 229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość została pierwotnie przeznaczona pod targowisko miejskie, czyli na cel użyteczności publicznej. Ustawa z 12 marca 1958 r. "o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" dopuszczała wywłaszczenie na cele wymienione w art. 3 ust. 1, w tym na cele użyteczności publicznej. Pojęcie to jako przesłanka wywłaszczenia nie zostało wówczas sprecyzowane, a odpowiadało zamierzeniom społecznie użytecznym. Zarówno hotel Hufca OHP, zbudowany dla potrzeb oczyszczalni ścieków, jak też skład opału i materiałów budowlanych Przedsiębiorstwa Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi mieściły się, według organu, w ramach celu użyteczności publicznej i mogły stanowić podstawę wywłaszczenia. Dlatego zdaniem Starosty W. ma zastosowanie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami i postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości należało umorzyć. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2005 r. R.S., pełnomocnik wnioskujących o zwrot nieruchomości spadkobierców A. i J. K. podniósł, że wywłaszczone grunty były przeznaczone pod miejskie targowisko, zaś inne bezprawne sposoby wykorzystania gruntów pojawiły się później. Za wiedzą Urzędu Miasta w W. grunty te zostały przejęte przez osoby prywatne. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] podzielając prawidłowość rozstrzygnięcia. Według organu odwoławczego odnośnie działek nr [...] trafnie organ pierwszej instancji ocenił, że ma zastosowanie art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz który w dniu wydania tej decyzji także mógł stanowić podstawę wywłaszczenia - to roszczenie o zwrot takiej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. została ona sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W ocenie organu odwoławczego nie oceniono jednak należycie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji powodów umorzenia postępowania w stosunku do żądania zwrotu działki nr [...] wchodzącej również w skład wywłaszczonej nieruchomości [...]. W tej kwestii organ odwoławczy uznał, że nie ma zastosowania art. 229 i art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika bowiem z aktualnego wypisu z rejestru gruntów oraz uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji działka nr [...] skomunalizowana na rzecz Miasta W. mocą decyzji Wojewody S. z dnia [...] kwietnia 1993 r. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 16 grudnia 2004 r. stała się własnością Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. Nabycie prawa własności przez to przedsiębiorstwo nastąpiło po dniu 1 stycznia 1998 r. Jednakże przesłanką potwierdzająca zasadność umorzenia postępowania w sprawie zwrotu tej działki jest udokumentowany fakt, że działka ta nie stanowi własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, lecz miejscowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. Wojewoda Mazowiecki powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że przedmiotem zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela może być wyłącznie nieruchomość stanowiąca w dniu orzekania własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Orzekając o zwrocie właściwy organ musi legitymować się prawem dysponowania nią, gdyż w przeciwnym razie postępowanie, z uwagi na brak podstaw w prawie materialnym staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S., pełnomocnik T. S. W skardze podkreślił, że nieruchomość została wywłaszczona wyłącznie na targowisko miejskie, a nie na składy opału lub hotel OHP, które nie mają nic wspólnego z wywłaszczeniem na targowisko miejskie. Skarżący wskazał, że w 1989 r. część nieruchomości wywłaszczonej na targowisko została zwrócona poprzednim właścicielom. Ponadto według skarżącego o zmianie właściciela powinni być poinformowani przede wszystkim pierwotni właściciele nieruchomości, przekształcenia własnościowe były "fikcją". Skarżący żądał od Skarbu Państwa odszkodowania lub zwrotu działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja umarzająca postępowanie z wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1961, Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przepisy regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości, czyli przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dopuszczalne jest zatem żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w trybie przepisów wymienionej ustawy z 12 marca 1958 r. przy spełnieniu przesłanek art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą umorzenia postępowania wskazaną przez organy orzekające w stosunku do żądania zwrotu działek nr [...] były przepisy art. 229 i 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 229 wymienionej ustawy - "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeśli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Z kolei w stosunku do działki nr [...] organ odwoławczy uznał, że skoro działka ta została sprzedana w 2004 r. i ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego nie jest jej właścicielem, to orzekanie o zwrocie jest bezprzedmiotowe. Jednakże punktem wyjścia przy rozpoznawaniu sprawy o zwrot nieruchomości, również w sytuacji stosowania art. 229 i 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno być dokładne ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i przedmiotu żądania wniosku o zwrot. Jak wynika z ustaleń organów łączna powierzchnia działek [...] wynosi [...] ha, podczas gdy według decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1969 r., nr [...] powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości wynosiła [...] m². Tej rozbieżności powierzchni nieruchomości określonej w decyzji o wywłaszczeniu i nieruchomości objętej prowadzonym przez organy administracji postępowaniem nie wyjaśniono w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Organ nie zwrócił się również do wnioskujących o zwrot o określenie powierzchni nieruchomości, której zwrotu żądają. Brak również w aktach sprawy dokumentów, z których wynikałoby do jakich nieruchomości tytuł prawny posiadali A. i J. małżonkowie K., a także dokumentów, na podstawie, których organy przyjęły, że przedmiotem wywłaszczenia była działka [...]. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika jedynie, że przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość mająca urządzony w Państwowym Biurze Notarialnym w S. zbiór dokumentów nr [...], nieczytelna jest również mapa (k.9). Te uchybienia w zgromadzeniu materiału dowodowego uniemożliwiają ocenę prawidłowości przyjęcia przez organy orzekające w sprawie w zakresie dotyczącym przedmiotu zwrotu, czyli numeru i powierzchni nieruchomości. W sprawie nie zgromadzono również materiału dowodowego, z którego wynikałyby późniejsze zmiany numeracji działek (decyzji zatwierdzających podział nieruchomości lub wykazy zmian gruntowych). W odniesieniu do działki nr [...] organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn umorzenia postępowania, zaś organ odwoławczy starał się ten błąd naprawić. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Mazowiecki w odniesieniu do działki nr [...] podał, że z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że od 16 grudnia 2004 r. powyższa działka stanowi własność Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. z siedzibę w W. a zatem nie stanowi własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego i skoro właściwy organ nie legitymuje się prawem jej dysponowania, to orzekanie o zwrocie jest bezprzedmiotowe. Należy stwierdzić, że powyższe ustalenia organu nie mają żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak jest bowiem w aktach sprawy umowy przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z dnia 16 grudnia 2004 r., na którą powołują się organy, nie załączono też odpisu z księgi wieczystej nieruchomości nr [...], który te okoliczności by potwierdzał. Brak po stronie Skarbu Państwa tytułu własności działki nr [...] powinien być ustalony w sposób nie budzący żadnych wątpliwości i w odpowiedni sposób udokumentowany. Ponadto, w ocenie Sądu, skoro organ ustalił krąg aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych, to powinni oni uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Zastrzeżenia budzi również sposób rozstrzygnięcia sprawy - przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, a nie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości - w sytuacji, gdy w ocenie Sądu, nie zachodziły przesłanki bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 kpa (przedmiotowe lub podmiotowe). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania: art. 7 kpa, 77 §1 kpa i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.