II OSK 1531/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1949/11 w sprawie ze skargi Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [..] września 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [..] września 2011 r. nr [..] i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [..] sierpnia 2011 r. nr [..], II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2012r., sygn.. akt IV SA/Wa 1949/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [..] września 2011r. nr [..] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [..] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Płońskiego z dnia [..] listopada 2010 r. o udzieleniu na rzecz "P. R." Sp. z o.o. w R. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla instalacji energetycznych wchodzących w skład kotłowni zakładowej zasilanej paliwem stałym – węglem kamiennym, zlokalizowanej na terenie zakładu w R. przy ul. [..] na działce nr ewid. [..], zwanego dalej pozwoleniem emisyjnym - stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [..] sierpnia 2011 r. nr [..] i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie na rzecz skarżącego Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 28 lipca 2011r. o stwierdzenie nieważności pozwolenia emisyjnego wystąpił Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony. Postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2011 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] listopada 2010 roku, znak: [..]. Organ wskazał, iż z wniosku tego samego podmiotu z dnia 25 stycznia 2011 r. toczyło się już postępowanie w tym samym przedmiocie, zakończone ostateczną decyzją z dnia [..] maja 2011 r. W tej sytuacji ponowne procedowanie w tym samym przedmiocie nie jest dopuszczalne (przywołano art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz stosowne tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych - wyroki NSA sygn. akt SA 895/81 opubl. ONSA nr 1/81 poz. 47, I SA 2038/02 opubl. LEX nr 121768, I OSK 1053/09 i wyrok WSA sygn. akt VII SA/Wa 1190/07 - dwa ostatnie dostępne w CBOSA). Postanowieniem z dnia [..] września 2011r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [..] sierpnia 2011 r. W skardze na to postanowienie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podniósł, iż żądając ponownie stwierdzenia nieważności pozwolenia emisyjnego wskazywał na nowe okoliczności, które ujawniono w toku późniejszej kontroli (kwestie naruszenia, gdy chodzi o zawartość wniosków o wydanie pozwolenia - wymagania wynikające z art. 221 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W tej sytuacji organ administracji winien był rozpatrzeć wniosek, jako żądanie wznowienia postępowania, w związku z treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro z wniosku wynikała podstawa do wznowienia postępowania nie powinno zostać wydane postanowienie o odmowie jego wszczęcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu. W trakcie rozprawy w dniu 16 marca 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania "P.R." Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ administracji orzekając dwukrotnie w sprawie naruszył przepisy prawa procesowego, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć wpływ na jej wynik. Sąd uznał, że trafnie organ administracji wywodzi, iż niedopuszczalne jest ponowne prowadzenie postępowania w tym samym przedmiocie. Nie rozważył jednak wnikliwie, czy podjęcie tego rodzaju czynności w niniejszej sprawie był w istocie żądane przez wnioskodawcę. Wydanie postanowień w niniejszej sprawie było zainicjowane wnioskiem organu administracji – MWIOŚ – złożonym w związku z treścią art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.). W myśl ust. 3 wskazanej regulacji, wobec złożenia wniosku, podmiotowi temu przysługują prawa strony. W tej sytuacji, w toku postępowania znajdą zastosowanie zasady ogólne k.p.a., w tym dotyczące obowiązku uwzględnienia interesu strony (art. 7 i 9 zd. 2) włączając w to powinność sprecyzowania intencji inicjującego postępowanie. Polski proces administracyjny ma charakter odformalizowany. Stąd, o ile treść wniosku może budzić wątpliwości (np., co do żądanego trybu postępowania) rolą organu administracji jest próba ustalenia strony intencji, tak, aby dalsze czynności procesowe prowadzone były zgodnie z jej słusznym interesem. Zasada ta nie ulega ograniczeniu w niniejszym postępowaniu, skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przyznają wprost organowi Inspekcji wszystkie uprawnienia strony. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wniosek z dnia 28 lipca 2011 r. w swej części wstępnej zawierał - wyrażone wprost - żądanie stwierdzenia nieważności pozwolenia emisyjnego. Jednocześnie jednak z jego części końcowej wynikało jednoznacznie, iż przyczyną jego skierowania było ujawnienie nowych (w ocenie wnioskodawcy) okoliczności, które nie były znane na etapie kierowania uprzednich żądań o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wnioskodawca stwierdza wprawdzie, iż była to okoliczność nieznana jemu samemu a nie odnosi tego do organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nieważności - w myśl art. 145 §. 1 pkt 5 k.p.a.). Zasady logicznego myślenia prowadzą jednak do wniosku, iż została ona podniesiona gdyż w ocenie MWIOŚ nie była ona znana także temu, do kogo skierowano ponownie wniosek. W innym bowiem razie nie miałoby oczywiście sensu jej przywoływanie. Kwestia ta została podniesiona po raz kolejny we wniosku z dnia 6 września 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ orzekając w zaskarżonej decyzji nie odnotował w ogóle, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności wywodził, jakoby zostały ujawnione nowe okoliczności, wcześniej nieznane (wskazano jedynie w uzasadnieniu, jakie wadliwości podniesiono, co do pozwolenia emisyjnego). W ocenie Sądu, wobec wskazanych wyżej uwarunkowań nie sposób odmówić w części trafności zarzutom sformułowanym w skardze. W tak zarysowanym stanie faktycznym, organ administracji winien był bowiem dążyć do ustalenia, czy intencją wnioskodawcy jest w istocie ponowne orzekanie w tym samym przedmiocie, bądź też wznowienie zakończonego postępowania. Z kolei zbyt daleko idący jest zarzut skargi, iż wobec treści wniosku, organ administracji winien był procedować w przedmiocie wznowienia postępowania. Z jego treści bowiem nie wynikała jednoznacznie taka intencja strony. Mając na uwadze twierdzenia zawarte w skardze, iż wolą wnioskodawcy było wznowienie postępowania, nie podjęcie czynności procesowych służących sprecyzowaniu intencji strony stanowiło naruszanie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszanie obowiązku w zakresie załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, w kontekście ustalenia przedmiotu żądania, w związku z zasadą udzielania informacji stronom (art. 7 i 9 zd. 2 k.p.a.) - co miało również wpływ na uchybienie zasadzie ekonomii postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) - obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (w związku z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Natomiast poza oceną Sądu, jako wykraczające poza przedmiot niniejszej sprawy, pozostają kwestie, czy stosowny wniosek MWIOŚ może być skuteczny i prowadzić do wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia (np. w kontekście zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a.) a następnie ewentualnie, czy w istocie występują przesłanki wznowienia postępowania - wskazywane we wniosku okoliczności mogą być uznane za istotne dla sprawy nowe okoliczności lub dowody nieznane organowi orzekającemu w przedmiocie nieważności, w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w zw. z art. 149 § 2 k.p.a.). Z uwagi na fakt, iż analogiczną wadliwością są dotknięte oba orzeczenia wydane w niniejszej sprawie, Sąd mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego również postanowienie z dnia 19 sierpnia 2011 r. Sąd podniósł, że w wyniku omyłki wadliwie sformułował sentencję orzeczenia, stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia oraz je poprzedzającego miast ich uchylenia. Błąd ten nie ma jednak wpływu na sytuacje procesową w przypadku niniejszej sprawy, skoro w następstwie obydwu rodzajów orzeczeń rolą organu administracji będzie rozpatrzenie wniosku MWIOŚ z dnia 28 lipca 2011 r., jako żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [..] maja 2011 r. w przedmiocie nieważności. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji, orzekając w pkt. 2 wyroku o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zgodnie z art. 200 ustawy w zw. z art. 205 § 2 ustawy. Sąd wskazał, że orzekając ponownie w sprawie, SKO będzie miało na uwadze ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2012r., opierając skargę kasacyjną na: 1) przesłance naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, czyli na podstawie prawnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", 2) przesłance naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że postanowienia, których nieważność stwierdził Sąd, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 9 zdanie 2 oraz art. 12 § 1 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na podstawie prawnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd stwierdził nieważność ww. postanowień Kolegium mimo oczywistego braku podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Tymczasem w odniesieniu do ww. postanowień Kolegium, nie zachodzi żadna z przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. ani w innych przepisach. Oznacza to, że wydając zaskarżony wyrok Sąd wadliwie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej określonej w art. 145 § pkt 2 p.p.s.a., czyli niewłaściwie zastosował ww. przepis. Kolegium nie zgodziło się też ze stanowiskiem Sądu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7, art. 9 i art. 12 k.p.a.. W jego oceni treść żądania Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, sformułowanego we wniosku z dnia 28 lipca 2011r. nie mogła budzić żadnych wątpliwości. Wnioskodawca wyraźnie wskazał, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Płońskiego (...) z dnia [..] listopada 2010r., znak: [..], udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji energetycznej kotłowni zakładowej, w skład której wchodzą trzy kotły parowe OKR 5/16 o mocy cieplnej 3,3 MW każdy, opalane węglem kamiennym.". W szczególności takich wątpliwości nie uzasadniało zawarte we wniosku stwierdzenie, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, w czasie gdy kierował do Kolegium poprzedni wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Płońskiego, nie posiadał wiedzy, że wnioski o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza nie zawierają miarodajnych wyników obliczeń stanu jakości powietrza z uwzględnieniem metodyk referencyjnych. Kolegium uznało, że chociaż w niniejszym postępowaniu Mazowieckiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony, to oceniając treść składanych przez niego wniosków, w aspekcie formułowanych tam żądań, nie można pomijać jego pozycji i kompetencji, określonych w ustawie z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007r. Nr 44, poz. 287 ze zm.). Pełnienie roli organu administracji publicznej oznacza, że posiada on m.in. znajomość przepisów o postępowaniu administracyjnym, a zatem znane mu są poszczególne tryby wzruszania decyzji określone w k.p.a. oraz przesłanki uzasadniające uruchomienie każdego z tych trybów. Wskazanie zatem przez taki podmiot na konkretny tryb, w jakim żąda wyeliminowania z obrotu prawnego konkretnie wskazanej decyzji, nie mogło wywołać wątpliwości, które uzasadniałyby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie rzeczywistych intencji wnioskodawcy. Ponadto, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6 września 2011 r. Mazowiecki Inspektor Ochrony Środowiska nie zakwestionował zakwalifikowania przez Kolegium swojego wniosku z dnia 28 lipca 2011 r., jako żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Płońskiego, zamiast jako żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kolegium nr [..] utrzymującą w mocy własną decyzję Kolegium odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Płońskiego. Zgoła odmienne stanowisko zajął dopiero w skardze na ostateczne postanowienie Kolegium z dnia [..] września 2011 r., nr [..], a więc już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Wskazane okoliczności dowodzą, że niezwrócenie się Kolegium do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o sprecyzowanie jego intencji nie nosi, wbrew stanowisku Sądu, znamion naruszenia zasad ogólnych postępowania, określonych w art. 7, art. 9 i art. 12 k.p.a., gdyż treść jego żądania nie mogła budzić wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 9 zdanie 2 oraz art. 12 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Słusznie podkreślił Sąd I instancji, że powinność ustalenia intencji inicjującego postępowanie wynika z zasad ogólnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem w przypadku wątpliwości co do treści wniosku, w tym co do właściwego trybu postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie intencji strony. Nie można podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że treść wniosku z dnia 24 listopada 2010 r. nie mogła budzić wątpliwości, co do trybu postępowania, jaki wnioskodawca chciał zainicjować. Sąd I instancji słusznie zauważył, że wniosek w części wstępnej zawierał żądanie stwierdzenia nieważności pozwolenia emisyjnego, jednak w jego treści podano przesłankę, wskazującą na wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Uzasadnia to uwzględnienie skargi, w której podnoszony jest zarzut wadliwej odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy żądanie dotyczyło wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie jest uprawnione stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie mogły wywołać wątpliwości organów orzekających rzeczywiste intencje wnioskodawcy, gdyż wniosek składał Mazowiecki Inspektor Ochrony Środowiska (któremu w sprawie przysługiwały prawa strony w związku z treścią art. 16 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska), posiadający m.in. znajomość przepisów o postępowaniu administracyjnym i poszczególnych trybach wzruszania decyzji określonych w k.p.a. oraz przesłanki uzasadniające uruchomienie każdego z tych trybów. Istotna jest bowiem treść wniosku, zawierającego sprzeczność pomiędzy wybranym trybem nadzwyczajnym (stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej) a podstawą prawną trybu nadzwyczajnego (wznowienie postępowania administracyjnego). Wskazane zatem przez Sąd I instancji naruszenie przez organ I instancji oraz organ odwoławczy wskazanych przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania jest uzasadnione. Uprawniony jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Nie zachodziła bowiem żadna z przyczyn wymienionych w art. 156 k.p.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit..c p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zwróci się Mazowieckiego Inspektora Ochrony Środowiska w celu ustalenia rzeczywistej treści wniosku inicjującego nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego i w zależności od tych ustaleń podejmie czynności właściwe dla wybranego przez stronę nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego.