III SA/Kr 906/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/294/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. nr [...] odmawiającej przyznania skarżącej M. M. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. M. W uzasadnieniu organ wskazał, że H. M. ur. w 1944 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności w 2014 r., a zatem warunek wynikający z art. 17 ust. 1b ustawy nie został spełniony. Ponadto w sprawie brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. W odwołaniu skarżąca podkreśliła, że decyzja jest niezgodna z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Wskazała ponadto, że wbrew uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zakres opieki wyklucza podjęcie przez nią zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. znak: SKO.ŚR/4111/294/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że mając na uwadze przepisy prawa, wyrok TK oraz linię orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest zasadną odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na datę powstania niepełnosprawności. SKO wyjaśniło następnie, że z akt sprawy, tj. z wywiadu środowiskowego oraz z zakresu wykonywanych czynności podanych przez skarżącą wynika, że okoliczności dotyczące sprawowania opieki nad matką polegają na czynnościach higieniczno-pielęgnacyjnych, przygotowaniu i podawaniu posiłków, dbaniu o porządek w mieszkaniu, praniu, prasowaniu. Czynności te wykonywane są codziennie. Pozostałe czynności jak np. realizacja recept, wymiana pielucho-majtek, robienie zakupów itp. wykonywane są w razie potrzeby. W ocenie Kolegium wskazane przez skarżącą czynności opiekuńcze nie mają charakteru bezpośredniej, ciągłej i trwałej opieki, która uniemożliwiałby podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie uzasadniają także rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zdaniem Kolegium, opisany w wywiadzie rodzinnym, stan zdrowia H. M. oraz zakres opieki jaki skarżąca świadczy matce nie jest tego rodzaju, że wymusza konieczność całkowitej rezygnacji z zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającą ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 stycznia 2022 r. odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Mimo bowiem, że wyrok Trybunału nie doprowadził do wyeliminowania przez ustawodawcę niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - stanowi zatem dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącej nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji rozstrzygając w zakresie przedmiotowego wniosku miał obowiązek procedować́ zatem w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, na co trafnie zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął także, że w sprawie nie został wykazany jakikolwiek bezpośredni związek przyczynowo skutkowy pomiędzy zaprzestaniem przez skarżącą pracy w gospodarstwie rolnym (oświadczenie skarżącej z dnia 7.10.2021 r. k. 23 a.a.I inst.), czy całkowitą rezygnacją z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 ustawy, stwierdzić należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania ww. świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Jak wynika z akt sprawy, matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ustalonym na stałe, jest osobą schorowaną i wymagającą opieki drugiej osoby. Jednakże pomimo niebudzącej wątpliwości Sądu potrzeby pomocy i opieki jaką świadczy skarżąca, w sprawie nie został wykazany związek pomiędzy rezygnacją przez nią z pracy w gospodarstwie rolnym (czy niepodejmowaniem innego zatrudnienia), a opieką nad matką. Z wywiadu środowiskowego nie wynika, że aby opieka skarżącej nad matką uniemożliwiała jej całkowicie pracę w gospodarstwie rolnym (skarżąca była ubezpieczona w KRUS). Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżąca nie wskazała, co stało się, wobec rezygnacji oraz niepodejmowania pracy w gospodarstwem rolnym przez nią – z ziemią, sprzętem, posiadanym inwentarzem. Nie wskazała, gdzie jest ono położone, a adres skarżącej i jej matki to K. Brak też podstaw aby zakwestionować, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, opinię Kolegium, że wskazane przez skarżącą czynności opiekuńcze nie mają charakteru bezpośredniej, ciągłej i trwałej opieki, która uniemożliwiałby podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz nie uzasadniają także rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Podkreślić należy w tym miejscu, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Jeśli organ administracji publicznej dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08). Wykładnia art. 17 ust. 1 jednoznacznie wskazuje, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna (czy niemożność jej podjęcia) musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby które z konieczności podejmują się sprawowanie opieki, pozbawiają się bowiem możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. Dlatego w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) będący wyborem życiowym danej osoby nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu wnioskując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca nie wykazała konieczności rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Reasumując, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że okoliczności stanu faktycznego wynikające z materiału dowodowego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuty skargi (bardzo ogólne, nie odnoszące się do sytuacji faktycznej skarżącej) są nieuzasadnione. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności pomocy przez córkę (do czego jest zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), jednakże samo sprawowanie opieki, jak wyżej podkreślono, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ww. ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione przez organy ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że Kolegium w zaskarżonej decyzji, a wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy dokonało wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wobec czego w trybie uproszczonym, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.