II SA/Bd 692/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania ze środków PFRON likwidacji barier architektonicznych oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu [...] M. C. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w B. wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) do likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej w zakresie zakupu i montażu drzwi garażowych sterowanych pilotem oraz bram wjazdowych sterowanych elektrycznie, a także wykonania zjazdu i ciągów komunikacyjnych z kostki brukowej antypoślizgowej, o łącznej kwocie dofinansowania wynoszącej [...] zł (dofinansowanie do 80 % kwoty realizacji zadania – [..]). Po ponownym rozpatrzeniu ww. wniosku, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Dyrektor MOPS w B., decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) w zw. z § 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 96, poz. 861 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie MPiPS z dnia 25 czerwca 2002 r.) oraz art. 7, art. 77 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), odmówił wnioskowanego dofinansowania ze środków PFRON do likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawca został uznany przez Komisję Lekarską Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. za częściowo niezdolnego do pracy do dnia [...], że jest osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe (wyrok Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 9 maja 2011 r., sygn. akt VII U 411/10), ale samodzielnie poruszającą się i zaspakajającą swoje podstawowe potrzeby życiowe i społeczne (osobisty kontakt z instytucjami samorządowymi, administracją i sądami, potwierdzony notatkami pracownika socjalnego i Działu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych MOPS) oraz udzielającą wraz z żoną pomocy niepełnosprawnemu synowi poprzez znoszenie go do pomieszczenia higieniczno-sanitarnego z wanną z hydromasażem urządzonego w części garażu na parterze (oświadczenie strony o pomocy synowi). Zgodnie z wnioskiem likwidacja barier architektonicznych ma nastąpić w miejscu zamieszkania, to jest w domu jednorodzinnym, do którego tytuł prawny posiada żona wnioskodawcy, która pismem z dnia [...] wyraziła zgodę na wykonanie wszelkich robót adaptacyjnych, modernizacje i inne prace budowlane, a także że posiada on zaświadczenia lekarskie o trudnościach w poruszaniu się oraz oświadczenie lekarza z dnia [...], wydane na prośbę strony, o konkretnych potrzebach w zakresie likwidacji barier architektonicznych. Organ podkreślił, że żadne z zaświadczeń lekarskich dotyczących wnioskodawcy nie precyzuje rodzaju trudności w poruszaniu się strony, które uprawdopodobniłyby konieczność likwidacji barier we wnioskowanym zakresie (brama i drzwi sterowane elektronicznie, wybrukowanie podjazdu antypoślizgową kostka brukową) oraz, że dokumenty te zawierają jedynie rozpoznanie choroby powodującej trudności w poruszaniu się, ale nie opis rodzaju trudności, które świadczyłyby o konieczności likwidacji barier we wnioskowanym zakresie. Organ I instancji podkreślił, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi z PFRON na realizacje zadań z zakresu pomocy osobom niepełnosprawnym, gdyż w [...] wpłynęło do organu [...] wniosków w sprawie likwidacji barier architektonicznych na łączną kwotę [...] zł, a limit finansowy w wysokości [...] zł pozwolił na dofinansowanie [...] wniosków z lat poprzednich uaktualnionych w [...]. Organ wyjaśnił, że z uwagi na możliwości finansowe zmuszony został ograniczyć krąg osób uprawnionych do pomocy wyłącznie do osób z amputacjami lub poruszających się na wózkach inwalidzkich, i to jedynie do zaspokajania ich najniezbędniejszych potrzeb życiowych np. adaptacji pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. W ocenie organu zakres przedmiotowego wniosku obejmujący zakup i montaż bram na posesję i drzwi garażowych sterowanych elektronicznie oraz wybrukowanie podjazdu antypoślizgową kostką brukową wykracza poza kryterium niezbędności pomocy, wynikające z § 6 rozporządzenie MPiPS z dnia 25 czerwca 2002 r., a ponadto nie odpowiada możliwościom finansowym organu. Organ zaznaczył także, że Społeczna Komisja powołana zarządzeniem Dyrektora MOPS z dnia [...] w sprawie rozpatrywania wniosków na zadania DRON po zapoznaniu się z kompletem dokumentów w dniu [...] i [...] potwierdziła, że ujawnione okoliczności faktyczne nie pozwalają na pozytywne rozpatrzenie wniosku strony wobec konieczności zabezpieczenia potrzeb osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Wskazując na samodzielne wykonywanie przez wnioskodawcę czynności życiowych i udzielenie pomocy osobom trzecim organ stwierdził, że okoliczności te świadczą, że dolegliwości strony nie są na tyle uciążliwe żeby uzasadniały uwzględnienie jego wniosku oraz, że nie spełnia on przesłanek koniecznych do udzielenia dofinansowania. Poza tym organ zaznaczył, że zakres pomocy udzielonej rodzinie strony jest znaczny i wynosił w [...] - [...] zł, w tym również na likwidacje barier architektonicznych. Wskazał również, że udzielenie stronie pomocy w kwocie [....] zł pozbawiłoby pomocy na dłuższy czas inne osoby ubiegające się o jakąkolwiek pomoc na realizacje świadczeń, co byłoby także sprzeczne z interesem społecznym i możliwościami organu, a w konsekwencji doprowadziłoby do dysharmonii pomiędzy interesem wnioskodawcy a interesem innych osób ubiegających się o pomoc. Od powyższej decyzji M. C. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., domagając się uwzględnienia jego wniosku i stwierdzenia bezczynności organu w jego rozpatrzeniu. Odwołujący w uzasadnieniu odwołania wskazał na naruszenie w sprawie art. 10 kpa w związku z wydaniem przez organ I instancji decyzji mimo nieupłynięcia terminu wyznaczonego mu do zajęcia stanowiska w sprawie, w trybie art. 10 kpa, na negatywne rozpatrywanie od wielu lat jego wniosków oraz na okoliczność, że sprawa dotyczy jego osoby, a nie członków jego rodziny, w związku z czym nie znaczenia zakres pomocy przyznanej członkom jego rodziny. Wskazał również, że [...] przyznana została większa kwota ze środków PFRON na likwidację barier architektonicznych niż w latach poprzednich, że wnioskowana pomoc na likwidację barier architektonicznych służyłaby także innym członkom jego rodziny. Wyjaśnił, że obecnie może się potknąć na uszkodzonej i dziurawej nawierzchni betonowej, a gdyby zjazd do garażu był wyprofilowany, to nie musiałby z niepełnosprawnym synem moknąć czy marznąć w zimnych i mokrych porach roku. Podał, że główny ciężar znoszenia syna obciąża jego żonę, a on tylko wspomaga jej działania. Zaznaczył także, że wraz z żoną wiele czasu i siły poświęca opiece nad ciężko chorym synem i wiele potrzeb o mniejszej wartości stara się finansować ze skromnych środków jakie posiada jego rodzina, lecz przy realizacji większych zadań nie jest w stanie im podołać finansowo, a z uwagi na odmowę udzielenia pomocy musi z nich rezygnować. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Przytaczając w motywach rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne dotyczące przedmiotowej sprawy organ II instancji podkreślił, że z treści § 6 pkt 1 rozporządzenia MPiPS z dnia 25 czerwca 2002 r. wynika, iż o dofinansowanie zadań na likwidację barier architektonicznych mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne mające trudności w poruszaniu się, jeżeli realizacja tych zadań umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem. W ocenie organu w przypadku wnioskodawcy brak jest podstaw do stwierdzenia, ż wnioskowany przez niego zakres prac umożliwi mu lub w znacznym stopniu ułatwi wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem. Wnioskodawca bowiem, choć legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a w zaświadczeniach lekarskich dotyczących strony wskazuje się, iż posiada on trudności w poruszaniu się i zawarte są w nich zalecenia dotyczące likwidacji barier architektonicznych, to jednak skoro z akt sprawy wynika, że wnioskodawca porusza się samodzielnie i jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby życiowe i społeczne (utrzymuje kontakt z MOPS-em, do którego osobiście przybywa celem zapoznania się z aktami sprawy, w tym dotyczącymi syna), a także sprawować czynnie opiekę nad niepełnosprawnym synem (znosi go wraz z żoną do pomieszczenia urządzonego w piwnicy celem rehabilitacji pokonując przy tym kilka schodów - oświadczenie strony z dnia [...]), to tym samym – jak podkreślił organ - wskazany wyżej warunek z § 6 pkt 1 rozporządzenia MPiPS z dnia 25 czerwca 2002 r. nie został w niniejszej sprawie spełniony. Ponadto organ wskazał, iż znaczenie w sprawie ma również hierarchia zgłaszanych potrzeb w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, jak i wysokość posiadanych przez organ środków przeznaczonych na pomoc osobom niepełnosprawnym, jako że organ dysponuje określonymi, przyznanymi w konkretnej wysokości funduszami na realizację zadań, w tym tych z § 6 rozporządzenia MPiPS z dnia 25 czerwca 2002 r. i powinien on rozdzielić je jak największej liczbie uprawnionych. Podkreślając, że z różnym stopniem niepełnosprawności wiążą się większe czy mniejsze bariery w poruszaniu się, i że rzeczą organu jest dostosowanie środków do faktycznych potrzeb uprawnionych, organ stwierdził, że rozmiar dofinansowania z uwagi na rodzaj wnioskowanych zadań do likwidacji barier architektonicznych jest zawsze przedmiotem uznania organu, jednakże prawo do dofinansowania jest wyraźnie określone w przytoczonych przepisach i wiąże się z zaistnieniem przesłanek pozytywnych § 6 pkt 1, przy braku przesłanek negatywnych z § 9 rozporządzenia MPiPS z dnia 25 czerwca 2002 r. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wydając decyzją odmawiającą przyznania stronie wnioskowanej pomocy nie przekroczył granicy uznania administracyjnego, albowiem prawidłowo rozważył wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę wysokość środków finansowych jakimi dysponuje, ilość wniosków składanych o dofinansowanie, rodzaj i zakres składanych wniosków, a także przyjmując - wobec deficytu środków finansowych jakimi dysponuje - gradację potrzeb i określając kryteria przyznawania pomocy. W świetle powyższego organ stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest racjonalne, społecznie słuszne i nie narusza prawa. Jednocześnie organ zaznaczył, że pomimo ograniczoności środków wnioskodawca i jego rodzina nie pozostają bez wsparcia organu, albowiem z akt sprawy wynika, iż od [...], uzyskali oni pomoc na kwotę [...]. Odnosząc się do zarzutu strony naruszenia art. 10 kpa, organ wskazał, że organ I instancji istotnie wydał skarżoną decyzję przed upływem terminu wyznaczonego stronie na zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie w trybie art. 10 kpa., jednakże zdaniem organu odwoławczego uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że w trakcie postępowania storna zapoznawała się z aktami sprawy (w dniach [..], [...]), składała do akt dokumenty i otrzymywała korespondencję z MOPS, zatem miała zapewniony czynny udział w sprawie. Poza tym organ stwierdził, że wobec wydania przez organ I instancji decyzji w sprawie, zażalenie strony na bezczynność organu jest bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję M. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się przyznania mu wnioskowanej pomocy i stwierdzenia naruszenia przepisów prawa z związku z okresem rozpatrywania jego wniosku, skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo podnosząc okoliczność osobistych kontaktów pracownika MOPS z placówkami służby zdrowia, których lekarze specjaliści wydawali zaświadczenia przedstawione przez stronę skarżącą w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 kpa wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną przyznawania świadczeń pieniężnych i rzeczowych dla osób niepełnosprawnych w celu likwidacji barier architektonicznych jest ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ((Dz.U. z 2010 r., Nr 214, poz. 1407 z późn. zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON (rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r.; Dz. U. Nr 96, poz. 861 ze zm.). Za trafną i poprawną należy uznać dokonaną przez organy orzekające wykładnię w/w przepisów, że o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych mogą się ubiegać jedynie te osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, gdyż zgodnie z § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, na likwidację barier architektonicznych, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się: osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. Ponadto decyzja w przedmiocie dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych, jest wynikiem uznania administracyjnego. Oznacza to, że zadaniem organu jest wszechstronna ocena sytuacji wnioskodawcy, rozpatrzenie okoliczności działających za lub przeciw przyznaniu świadczenia. Przedmiotowa ocena powinna również uwzględniać podstawowe zasady i kryteria przyznawania takiego dofinansowania, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Wbrew stanowisku skarżącego, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie. Wskazano, że wnioskodawca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ale porusza się samodzielnie, świadczy pomoc synowi, który jest osobą niepełnosprawną. Wprawdzie zgodnie z zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia, w zaleceniach dotyczących likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania wpisano " niezbędne wyposażenie w bramy i drzwi do garażu sterowane pilotami oraz wybrukowanie zjazdu z garażu i ciągów komunikacyjnych na posesji", to rację ma organ wskazując na uznaniowy charakter tej pomocy, której zasadność udzielenia oceniana może być jedynie przez organy orzekające a nie przez lekarza. Słusznie też organ wskazał, ze likwidacja wnioskowanych barier architektonicznych nie spełnia przesłanki z § 6 cytowanego rozporządzenia, bowiem nie umożliwi lub w znacznym stopniu nie ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem. Wnioskodawca, jak wynika z przedłożonej dokumentacji ma jedynie umiarkowany stopień niepełnosprawności i nie ma trudności w samodzielnym poruszaniu się, dlatego uzasadniony jest tok rozumowania orzekającego organu, iż zakup i montaż drzwi garażowych sterowanych na pilota, zakup i montaż bram garażowych sterowanych pilotem oraz zakup kostki brukowej i wybrukowanie podjazdu - wykraczają poza kryterium niezbędnej konieczności i w tym zakresie należy podtrzymać to stanowisko. Rację ma organ wskazując na hierarchię zgłaszanych potrzeb w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań jak również wysokość posiadanych środków przeznaczonych na świadczenia w omawianym zakresie. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ przyznając określone świadczenia musi kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniać potrzeby osób korzystających z pomocy. Organ ma prawo, w ramach uznania, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, bowiem w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Z całą pewnością organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o dofinansowanie, co zostało wykazane w zaskarżonej decyzji. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami prawa materialnego), ale nie nakazuje mu także spełnienia każdego żądania obywatela, tym bardziej, że prawo do dofinansowania jest wyraźnie określone w przytoczonych przepisach i wiąże się z zaistnieniem przesłanek pozytywnych § 6 pkt 1 rozporządzenia przy braku przesłanek negatywnych z § 9 tego rozporządzenia. W świetle poczynionych rozważań, argumentacja strony skarżącej sprowadzająca się w istocie do kontestowania rozstrzygnięcia organu administracji nie może być uznana za usprawiedliwiona. Nie mógł odnieść zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji przed upływem terminu wyznaczonego stronie na zapoznanie się z aktami, co spowodowało niekorzystne załatwienie sprawy. Nie każde bowiem stwierdzone naruszenie przepisów prawa zobowiązuje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, ale jedynie takie naruszenie, które – w przypadku przepisów prawa materialnego - miało lub – w przypadku przepisów postępowania - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie było naruszeniem dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjęto, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania konkretnych wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 18 maja 200 r. II OSK 831/05; z dnia 2 lutego 2011 r., II OSK 575/10, LEX nr 1070853; z dnia 1 lutego 2011 r., II OSK 1098/10, LEX nr 786594). W skardze wniesionej w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wykazano powyższych okoliczności, poprzestając tylko na stwierdzeniu, że uchybienie w tym zakresie nastąpiło. Nadto trzeba mieć na uwadze, że w postępowaniu odwoławczym nie uzupełniano materiału dowodowego ani nie przeprowadzano żadnych nowych czynności. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był skarżącemu znany, a nowych materiałów i dowodów, do których mógłby się on odnieść, na tym etapie postępowania nie było. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jak również przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a także dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - podejmując wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrały w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Z tego względu, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270) skargę oddalono jako niezasadną.