II GSK 490/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Janusz Drachal Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sportu i Turystyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1898/07 w sprawie ze skargi P.T.-P.-H. "L." E.-I.E. Z. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zaszeregowania obiektu hotelarskiego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz P.T.-P.-H."L." E.-I. E. Z. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpatrzeniu skargi E. Z. prowadzącego działalność gospodarczą w ramach firmy P.T.-R.-H. "L." E.I. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie zaszeregowania obiektu do rodzaju hoteli kategorii ** (dwie gwiazdki), wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1898/07 – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa D. z dnia [...] czerwca 2007 r. i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny: W trakcie kontroli okresowej przeprowadzonej przez przedstawicieli Marszałka Województwa D. w dniu [...] kwietnia 2005 r. w Hotelu "L. kategorii *** (trzy gwiazdki) położonego w P. ul. T., ustalono, że obiekt przestał spełniać wymagania określone dla tego rodzaju hoteli. Stwierdzono m.in. we wszystkich jednostkach mieszkalnych brak wyposażenia w meble i elementy uzupełniające, szaf lub zabudowanych wnęk garderobianych, wymaganych zgodnie z załącznikiem nr 1, Lp. 28 pkt 4 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie (Dz. U. z 2006 r. Nr 22, poz. 169). Po wezwaniu przedsiębiorcy do realizacji zaleceń pokontrolnych dotyczących uzupełnienia brakujących wymagań i kolejnych kontrolach przeprowadzonych w obiekcie wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji Wojewody D. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. o zaszeregowaniu obiektu hotelarskiego "L." do hoteli kategorii *** (trzy gwiazdki) i nadanie przedmiotowemu obiektowi kategorii ** (dwie gwiazdki). Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Marszałek Województwa D. stwierdził, że jednostkom mieszkalnym obiektu brak elementów wyposażenia (szaf lub zabudowanych wnęk garderobianych) wymaganych w hotelach kategorii *** (trzy gwiazdki) i zaszeregował obiekt hotelarski "L." do hoteli kategorii ** (dwie gwiazdki). Orzekając na skutek odwoływania, Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu Minister wskazał, że stosownie do art. 41 ust.1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 578 ze zm.), jeżeli obiekt hotelarski przestał spełniać wymagania określone dla rodzaju i kategorii, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, właściwy organ dokonuje z urzędu zmiany rodzaju lub kategorii obiektu bądź uchyla decyzję o zaszeregowaniu obiektu do określonego rodzaju. W niniejszej sprawie, w toku przeprowadzonych kontroli ustalono, że Hotel "L." nie spełnia wymogów dla hoteli kategorii *** (trzy gwiazdki), określonych w załączniku nr 1, Lp. 28 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie, gdyż nie posiada w wyposażeniu jednostek mieszkalnych w meble i elementy uzupełniające, szaf lub zabudowanych wnęk garderobianych. Minister podkreślił, że wymagania minimalne co do wielkości obiektu, jego wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, ustalone dla rodzaju i kategorii, do których obiekt został zaszeregowany, wyraźnie różnicują wyposażenie hoteli w poszczególnych kategoriach. Na hotele wyższych kategorii [o podwyższonym standardzie od *** (trzech gwiazdek) wzwyż)] nałożono wymóg istnienia szafy lub zabudowanej wnęki garderobianej, w odróżnieniu do niższych kategorii (* - jedna gwiazdka, ** - dwie gwiazdki), w przypadku których wystarczy wnęka garderobiana, która nie musi być zabudowana. Zdaniem organu, zabudowana wnęka garderobiana oznacza element architektoniczny w postaci fragmentu ściany cofniętej w stosunku do całej ściany, umożliwiający wykorzystanie w celu przechowywania garderoby gościa obiektu, który jest wyposażony zarówno w elementy wyposażenia wewnętrznego w postaci półek, drążków, wieszaków, ewentualnie szuflad i jednocześnie zabudowany z zewnątrz w sposób funkcjonalny, w taki sposób, aby garderoba gościa była osłonięta, analogicznie jak szafa, przez ścianki i drzwi. Organ podkreślił, że wymóg ten określa zamiennie możliwość wyposażenia w szafę lub w zabudowaną wnękę garderobianą. Zatem należy przyjąć, iż zabudowana wnęka garderobiana ma posiadać taką samą funkcjonalność jak szafa. Tym samym należy uznać, iż musi być wyposażona w osłonę zewnętrzną chroniącą rzeczy umieszczone w środku w tym samym stopniu co szafa. Wyższy standard ochrony rzeczy gościa obiektu hotelarskiego przechowywanych w szafie lub zabudowanej wnęce dotyczy hotelu trzy-, cztero-, pięciogwiazdkowego i stanowi element wyższego poziomu wymagań kategoryzacyjnych niż ten, który obowiązuje w hotelach * i ** (jedna, dwie gwiazdki), który to standard zakłada, iż rzeczy gościa mogą być przechowywane we wnęce niezabudowanej − tj. w rozumieniu wnęki nieosłoniętej z zewnątrz. Wnęka niezabudowana również − jak stanowią przepisy − musi gwarantować możliwość przechowywania w niej rzeczy. Zatem w ocenie organu należy rozróżnić wyposażenie wnęki od zabudowy wnęki, czego nie rozróżnia strona. Brak zabudowanej wnęki garderobianej w jednostkach mieszkalnych w Hotelu "L." był podstawą do uznania, że minimalne wymagania dla rodzaju hotel kategorii *** ( trzy gwiazdki) nie zostały spełnione. Uchylając powyższe decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że stosownie do art. 35 ustawy o usługach turystycznych, usługi hotelarskie mogą być świadczone w obiektach, które spełniają wymagania co do wielkości obiektu, wyposażenia, kwalifikacji personelu, zakresu świadczonych usług − ustalane dla rodzaju i kategorii obiektu, a także wymagania sanitarne, przeciwpożarowe i inne określone odrębnymi przepisami. Wymagania te muszą być spełnione łącznie, aby obiekt mógł być zaliczony do rodzaju i kategorii, przy czym w ramach poszczególnych, wyżej wymienionych wymagań, muszą być spełnione również wszystkie, składające się na nie warunki. Warunki dla poszczególnych rodzajów i kategorii obiektów hotelarskich, co do wyposażenia, kwalifikacji personelu, zakresu świadczonych usług, określają przepisy wykonawcze do ustawy. W ocenie Sądu, istota sporu między organami administracji a skarżącym sprowadza się do kwestii interpretacji sformułowania "...zabudowana wnęka garderobiana minimum 3 wieszaki na osobę" zamieszczonego w pkt 4 Lp. 28 załącznika nr 1. W opinii organów zapis ten należy rozumieć w ten sposób, że mamy do czynienia z wnęką zamkniętą drzwiami, czy też wyposażoną w osłonę zewnętrzną chroniącą rzeczy umieszczone w środku w tym samym stopniu co szafa, natomiast wg skarżącego zabudowana wnęka garderobiana to przestrzeń wypełniona jakimiś trwale połączonymi z wnęką urządzeniami − np. stelaż z wieszakami oraz półkami. Zdaniem Sądu, z brzmienia pkt 4 Lp. 28 załącznika nr 1 do rozporządzenia trudno wyprowadzić wniosek, że ustawodawcy chodziło o wnękę zabudowaną zamkniętą. W ocenie Sądu z wnęką zabudowaną mamy do czynienia wtedy, gdy przestrzeń wnęki została w trwały sposób wypełniona, np. poprzez zbudowanie w niej półek czy też stelażu na ubrania. Przestrzeń wnęki zabudowanej może być otwarta bądź zamknięta. Zatem w ocenie składu orzekającego wnęka zabudowana nie musi być zamknięta. Z prawidłowo dokonanej wykładni językowej zał. nr 1, Lp. 28 pkt 4 ww. rozporządzenia w żaden sposób nie wynika, aby zabudowana wnęka garderobiana miała posiadać drzwi. Za taką wykładnią przemawia również treść zał. nr 1, Lp. 28 pkt 5, co wskazuje na brak zabudowy tej wnęki, gdyż przepis nie mówi tu o żadnych urządzeniach trwale z wnęką związanych. Tak więc, w ocenie Sądu organ błędnie zinterpretował zapis zawarty w załączniku nr 1, Lp. 28 pkt 4 do rozporządzenia, a co się z tym wiąże błędnie zmienił kategorię hotelu na ** (dwie gwiazdki). Minister Sportu i Turystyki wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) organ oparł skargę kasacyjną na naruszeniu prawa materialnego, tj. pkt 4 Lp. 28 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że z wnęką zabudowaną mamy do czynienia wtedy, gdy przestrzeń wnęki została w trwały sposób wypełniona, np. poprzez zabudowanie w niej półek czy też stelażu na ubranie. Ponadto, iż przestrzeń wnęki zabudowanej może być otwarta bądź zamknięta. Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz stwierdził, że WSA oparł się wyłącznie o wykładnię literalną pkt 4 Lp. 28 załącznika nr 1 do rozporządzenia, której dokonał na korzyść skarżącej uznając, że wnęka zabudowana garderobiana wymagana jest w hotelach trzy-, cztero i pięciogwiazdkowych, zamiennie z szafą, nie musi być zamykana, wystarczy, że będzie zabudowana (wyposażona) poprzez zbudowanie w niej półek czy też stelażu na ubrania. Organ podkreślił, że szafa jest meblem, który ze wszystkich stron zasłania i zapewnia rzeczom klienta ochronę przed wpływami zewnętrznymi i tę samą funkcję powinna spełniać zabudowana wnęka garderobiana, czyli zabudowana z każdej strony. Zabudowania wnęki garderobianej, które dotyczy ścianek zewnętrznych tej wnęki, nie należy mylić z jej wyposażeniem, tj. zabudową w takie elementy jak półki i stelaże. Każda wnęka garderobiana musi być wyposażona w takie elementy, które umożliwiają przechowywanie garderoby. Tak więc WSA orzekając w sprawie błędnie zinterpretował określenie wnęka garderobiana zabudowana, utożsamiając zabudowanie takiej wnęki z jej wyposażeniem. W ocenie organu, WSA dokonując interpretacji przepisu faktycznie ustanowił standard wyposażenia w zakresie dotyczącym wnęk garderobianych hoteli kategorii trzy-, cztero- i pięciogwiazdkowych na takim samym poziomie co dla hoteli niższych kategorii. Jest to sprzeczne z intencją ustawodawcy, który dla wyższej kategorii hotelu przewidział wyższy poziom jego wyposażenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.Z. wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do żądania uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można bowiem podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni mającego w sprawie zastosowanie pkt 4 Lp. 28 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (jedn. tekst Dz. U. z 2006 r. Nr 22, poz. 169), zgodnie z którym wyposażenie meblowe m.in. w hotelach kategorii *** (trzy gwiazdki) powinno obejmować szafę lub zabudowaną wnękę garderobianą, minimum trzy wieszaki na osobę. Sąd I instancji uznał, że zabudowana wnęka garderobiana w rozumieniu tego przepisu to wnęka zabudowana w trwały sposób, poprzez usytuowanie w niej półek czy też stelażu na ubrania, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, ustawodawca w omawianym przepisie nie postawił zaś wymogu, aby taka wnęka musiała być zamknięta, tj. posiadała drzwi. Naczelny Sąd Administracyjny powyższy pogląd Sądu I instancji podziela i to nie tylko z tego powodu, iż za takim rozumieniem pojęcia wnęki zabudowanej przemawia wykładnia językowa omawianego przepisu, która to wykładnia zdaniem kasatora jest niewystarczająca. Przeciwko takiej wykładni nie przemawiają powołane przez kasatora zasady wykładni funkcjonalnej. W omawianym przepisie jest mowa o szafie lub zabudowanej wnęce garderobianej, a zatem zabudowana wnęka garderobiana niewątpliwie powinna spełniać funkcję szafy. Funkcję tę spełnia właśnie poprzez zabudowanie analogiczne do szafy, a więc umieszczenie w niej półek i stelaży na ubrania. Gdyby dodatkowo musiała być wyposażona w drzwi, to w istocie byłaby szafą, tylko nie wolno stojącą lecz zabudowaną na stałe, gdyż z trzech stron ściany takiej "szafy" stanowiły konstrukcyjne (naturalne) elementy wnęki, a czwarta strona byłaby zasłonięta drzwiami. Nadmienić ponadto należy, iż ustawodawca w omawianym załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich (..) bardzo szczegółowo i precyzyjnie określił wymagania dla poszczególnych rodzajów i kategorii obiektów hotelarskich co do wyposażenia, skoro określił nawet ilość wieszaków na osobę (pkt 4 i 5 Lp. 28), czy też ilość krzeseł i lampek nocnych (pkt 8 Lp. 28 i pkt 29). Stąd też, jeżeli zamiarem ustawodawcy byłaby tego rodzaju regulacja, iż zabudowana wnęka garderobiana musiałaby ze wszystkich stron być zasłonięta, to niewątpliwie taki wymóg zostałby w omawianym przepisie postawiony. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.