VII SA/Wa 1476/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. S. i D. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez K. S. i D. S. (dalej: "skarżący", "strona skarżąca") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...]. Powyższe postanowienie, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. GINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: " k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "[...]WINB") z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]") z dnia [...] września 2018 r., nr [...], znak: [...], nakazującą K. i D. S. rozbiórkę lukarn na budynku mieszkalnym na działce nr [...] w [...], gmina [...]. K. i D. S. w ustawowym terminie złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem GINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. Po ponownej analizie sprawy, GINB skarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GINB wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie, zostało wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. GINB wskazał, że K. i D. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego nakazującą rozbiórkę lukarn na budynku mieszkalnym na działce nr [...] w [...], gmina [...]. Następnie GINB przypomniał, że WSA we Wrocławiu, prawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 200/19 oddalił skargę K. i D. S. na ww. decyzję wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego. GINB powołując się na wyrok NSA z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt OSK 1732/07, wyjaśnił, że organ administracyjny nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu została uznana za zgodną z prawem. GINB wskazał, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę, zostaje wydany po stwierdzeniu, że nie ma wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Organ przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1412/15, zgodnie z którym sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Do tego zobowiązuje go art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.,), zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego względu sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. GINB podkreślił, że wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę – jak wskazywał dalej GINB - niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. GINB dodał także, że związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydal, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. GINB wyjaśnił także, że moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Wobec powyższego, GINB wskazał, że, wbrew zarzutowi podniesionemu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, związanie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego stanowi przeszkodę formalną i uzasadnia zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, K. i D. S. W skardze nie podniesiono żadnych zarzutów oraz nie zawarto uzasadnienia, ograniczając się jedynie do wskazania, że zaskarżone zostało w całości postanowienie GINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, odpowiadają przepisom prawa. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia, stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczona regulacja pozwala na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przypomnieć należy w tym miejscu, że decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. [...] WINB, utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] września 2018 r., nakazującą K. i D. S. rozbiórkę lukarn na budynku mieszkalnym na działce nr [...] w [...], gmina [...]. Następnie zaś, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, prawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 200/19, oddalił skargę wniesioną przez K. i D. S. W ocenie Sądu, wydanie przedmiotowego wyroku przez WSA we Wrocławiu, stanowi jedną z wymienionych w art. 61 a k.p.a. "uzasadnionych przyczyn" pozwalających na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd orzekający w sprawie, w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11, LEX nr 1234059, zgodnie z którym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, zasadnie w ocenie Sądu, organ odwoławczy utrzymał w mocy własne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2019 r. wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że wniosek skarżących z dnia 4 stycznia 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2018 r., był oparty na przesłance rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( we wniosku błędnie jako jego podstawę wskazano art. 145 1 pkt 2 k.p.a. zamiast 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zostało wyrażone stanowisko, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wstępnie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania, wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia w trybie art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1412/15). Przywołana uchwała podjęta została w czasie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a., jednak biorąc pod uwagę, że po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego i uchyleniu art. 157 § 3 k.p.a., organ administracji orzeka w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego na zasadach ogólnych określonych w art. 61 a § 1 tej ustawy, należy przyjąć, że stanowisko zawarte w tej uchwale ma w pełni zastosowanie również do rozstrzygnięć wydawanych w oparciu o ten ostatni przepis. Organ wydał swoje rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt: II SA/Wr 200/19 oddalającym skargę na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Pamiętać należy, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny oddalając skargę, bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów, poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Sąd bowiem zgodnie z tym przepisem, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia, tak wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. W wyroku oddalającym skargę sąd ustala z urzędu czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Należy także wskazać, że zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 205/14, LEX nr 1987085, wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna, zamyka co do zasady organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się z organem, że ponieważ przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2019 r" o czym przesądził wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2019 r" to nie powstaną one również po jego wydaniu. Sąd w pełni podziela także argumentację organu, że nie można obecnie uznać, że wady decyzji powodujące jej nieważność określone w art. 156 § 1 k.p.a., nie były przedmiotem analizy sądu, ponieważ wady takie, istnieją od momentu wydania decyzji, wobec czego sąd nie może ich pominąć w swojej ocenie. Skarżący nie przywołali we wniosku okoliczności, które mogły znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 200/19, z uwagi np. na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania. Reasumując, wydanie przez organ postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., było dopuszczalne i zgodne z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.