II GSK 1064/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 752/09 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 752/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę M. M. i uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. I Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: M. M. (dalej także jako skarżący) w dniu 20 września 2008 r. przystąpił do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską przed Komisją Egzaminacyjną nr 2 do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2008 r. tejże Komisji ustalono negatywny wynik egzaminu. Skarżący uzyskał bowiem z testu wyboru 189 punktów, a zgodnie z treścią art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), dalej zwaną ustawą o radcach prawnych, pozytywny wynik z egzaminu konkursowego uzyskuje kandydat, który otrzymał z testu co najmniej 190 punktów. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że poddał analizie zarówno prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym także testu egzaminacyjnego), jak i jego przebiegu. W wyniku analizy całości dokumentacji związanej z egzaminem organ II instancji ustalił, że egzamin, którego skarżący był uczestnikiem przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 z późn. zm.). Minister Sprawiedliwości powtórnie przeliczył uzyskane przez skarżącego punkty i nie stwierdził, aby doszło do jakichkolwiek w tym względzie uchybień. Organ nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących wadliwego sformułowania pytań o numerach 98, 160 i 163. Uwzględniając skargę M. M. na powyższą decyzję Sąd I instancji wskazał, iż działając w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) powziął istotną wątpliwość co do sformułowania pytania 193, które brzmiało: "Zgodnie z Ordynacją podatkową, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje: A. w formie postanowienia, B. w formie zawiadomienia, C. bez zachowania formy procesowej z chwilą dokonania pierwszej czynności w sprawie". Według klucza odpowiedzi prawidłowa jest odpowiedź "A" oparta na treści przepisu art. 165 § 2 ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zaś skarżący na przedmiotowe pytanie udzielił odpowiedzi "C". W ocenie Sądu I instancji pytanie 193 nie zostało prawidłowo sformułowane, albowiem żadna z podanych odpowiedzi nie stanowi zdania prawdziwego. Zgodnie bowiem z Ordynacją podatkową nie zawsze wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje w formie postanowienia. Jeżeli organowi chodziło o tzw. zasadę, powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści pytania np.: "Regułą jest, że zgodnie z Ordynacją podatkową wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje ...". Z tego względu nieprawidłowe zredagowanie pytania nr 193 nie powinno obciążać skarżącego. W tym stanie rzeczy, według oceny Sądu, naruszona została w przypadku pytania 193 zasada wynikająca z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, albowiem zgodnie z tym przepisem pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską powinny być tak sformułowane, aby spośród trzech propozycji istniała tylko jedna i niebudząca wątpliwości odpowiedź. Sąd I instancji stwierdził, iż skoro jedno pytanie zostało sformułowane nieprawidłowo, a skarżący otrzymał z testu wyboru 189 punktów, to zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji. II Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 752/09, wniósł Minister Sprawiedliwości. Organ wnoszący skargę kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny ich zastosowania przez organ administracji, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości, w sytuacji gdy decyzja ta nie naruszała przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. art. 33¹ ust. 3 i art. 339 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, które to naruszenie zdaniem Sądu I instancji miałoby polegać na sformułowaniu pytania 193 testu konkursowego na aplikację radcowską w sposób sprzeczny z ww. przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż jakkolwiek art. 165 § 5–7 ustawy Ordynacja podatkowa przewiduje cztery wyjątki od zasady wszczynania z urzędu postępowania podatkowego w formie postanowienia, to żaden z tych wyjątków nie został uwzględniony w pytaniu i nie dotyczyła go żadna z sugerowanych odpowiedzi. Wskazano, że jednoznaczny sposób sformułowania pytania nr 193 oraz zaproponowanych odpowiedzi, jak również brak szerszego opisu zagadnienia przedstawionego w tym pytaniu, w żadnej mierze nie dawały podstaw do przyjęcia, że może ono odnosić się do wyjątków, te bowiem wymagałyby wyraźnego określenia. Skoro zatem dodatkowych informacji w pytaniu nie było, natomiast treść odpowiedzi "A" odpowiadała treści art. 165 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa, trudno zrozumieć powody, z powodu których Sąd I instancji uznał wadliwość pytania nr 193. Podnoszony fakt istnienia wyjątków od zasady, o której mowa w art. 165 § 2 ww. ustawy oraz odpowiedzi "A", nie ma znaczenia z punktu widzenia przepisów wskazujących na prawidłowość jednej tylko odpowiedzi na każde pytanie testowe. Na pytanie nr 193 jedyną odpowiedzią poprawną jest odpowiedź "A", stanowi bowiem w połączeniu z treścią pytania odzwierciedlenie treści przepisu art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej. M. M. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, poza nieważnością postępowania wyznacza strona formułując zarzuty skargi kasacyjnej. Kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, co uzasadnia konieczność ich omówienia w pierwszej kolejności. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z motywów wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że został naruszony przepis art. 339 ustawy o radcach prawnych, który w dacie egzaminu brzmiał "egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź". Do naruszenia tego przepisu doszło przy redakcji pytania nr 193 testu egzaminacyjnego na aplikację radcowską w 2008 roku. W świetle tego unormowania zbudowanego na zasadzie testu jednokrotnego wyboru, nie jest dopuszczalne formułowanie pytań zawierających propozycje odpowiedzi, z których więcej niż jedna jest prawidłowa lub udzielenie prawidłowej odpowiedzi jest możliwe po uwzględnieniu stanowisk doktryny i orzecznictwa. Nie można również formułować pytań, na które odpowiedź będzie uzależniona od przyjęcia dodatkowych założeń pominiętych lub mało precyzyjnie wyrażonych w pytaniach testu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do nieprawidłowej redakcji pytania nr 193, ponieważ nie zawarto w nim żadnej prawidłowej odpowiedzi. Od przewidzianego w art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu w formie postanowienia, w § 5–7 tegoż przepisu przewidziane są wyjątki. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że treść pytania nr 193 i propozycje odpowiedzi nie spełniały wymogów określonych w art. 339 ustawy o radcach prawnych. Bez wprowadzenia dodatkowych założeń do tego pytania, że chodzi o zasadę lub wyjątki od zasady, nie istniały obiektywne kryteria, według których możliwe było dokonanie obiektywnej oceny prawidłowości udzielonej odpowiedzi. Taka ocena pytania nr 193 przyjęta została w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 27/10, z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 31/10 i II GSK 29/10). W tym stanie rzeczy, mając na uwadze, że błędnie skonstruowane pytanie nie może wywołać negatywnych konsekwencji dla zdającego, za udzieloną na nie odpowiedź powinien uzyskać 1 dodatkowy punkt. Ponieważ M. M. uzyskał z testu 189 punktów, dodanie 1 punktu za nieprawidłowo sformułowane pytanie nr 193 daje wymagane ustawą 190 punktów, czyli wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską jest pozytywny. Zważywszy, że przedmiotem sprawy jest ustalenie wyniku egzaminu konkursowego, a nie odpowiedź na poszczególne pytania, uznać należy, że ze względu na treść przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję Ministra Sprawiedliwości utrzymującą w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej o negatywnym wyniku egzaminu jest prawidłowy. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.