II SA/Lu 435/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grazyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia gruntów i urządzeń do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r. w przedmiocie przejścia nieruchomości do zasobów gruntów Skarbu Państwa. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] r., wydaną na wniosek Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Starosta Z. stwierdził przejście do zasobów gruntów Skarbu Państwa nieruchomości o nr ew. [...] o pow. 0,8414 ha i nr [...] o pow.0,6758 ha w obrębie N., gm. N., które stanowią część urządzeń wodnych oraz grunty związane z gospodarką wodną zbiornika wodnego [...] Decyzja została wydana na podstawie art. 218 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310, ze zm.; dalej jako: P.w.). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, żądając uchylenia decyzji w części dotyczącej działki nr [...] i wyłączenia udziału wynoszącego [...] części z przejścia do zasobu gruntu Skarbu Państwa. Odwołujący się podniósł, że od 2007 r. ww. część działki znajduje się w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji [...] i od tego czasu stanowi siedzibę Posterunku Policji w [...] Budynek pełni nie tylko funkcję zaplecza zbiornika wodnego, ale w części jest wykorzystywany na cele bezpieczeństwa i obronności państwa. Przejście udziału w nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa w rozumieniu Prawa wodnego spowoduje wygaszenie trwałego zarządu, a przez to Komenda zostanie pozbawiona tytułu prawnego do nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 218 P.w., z którego w ocenie organu wynika obowiązek stwierdzenia przejścia do zasobu Skarbu Państwa nieruchomości zabudowanych urządzeniami wodnymi. Sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami w myśl art. 16 pkt 65 lit. b) P.w. są zaliczane do urządzeń wodnych. Takie urządzenia wodne są zlokalizowane na dz. nr [...] i [...] w [...] na zbiorniku wodnym "[...]". Decyzja Starosty nie zmienia istniejącego stanu prawnego ww. nieruchomości, co potwierdzają uproszczone wypisy z ewidencji gruntów i budynków. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium, pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] zarzucił naruszenie art 218 ust. 3 i 4 P.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji kiedy art. 258 ust. 8 P.w. wyłącza reprezentację Wód Polskich w prawach właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do urządzeń wodnych, których reprezentację wykonuję starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji, przy nieuwzględnieniu zmiany art. 258 ust. 8 P.w. po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, co miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzuty pełnomocnik skarżącego podniósł, że w sprawie zachodzi wyjątek wskazany w art. 258 ust. 8 P.w., z którego wynika, że reprezentacja oraz wykonywanie praw właścicielskich Skarbu Państwa przez Wody Polskie jest wyłączona w odniesieniu do urządzeń wodnych, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa oraz reprezentację Skarbu Państwa wykonują starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub podmioty, którym to mienie zostało powierzone. Kolegium nie uwzględniło zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła od dnia 23 listopada 2019 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Kolegium stwierdziło, że zmiana art. 258 w ust. 8 P.w. nie miała znaczenia w sprawie, gdyż przepis ten nie przesądza o wyłączeniu spornych nieruchomości z przekazania ich w zasób Skarbu Państwa Wód Polskich. Na ww. nieruchomościach znajdują się typowe urządzenia wodne związane z realizacją zadań związanych z gospodarką wodną zbiornika wodnego "[...]". Trudno zgodzić się z interpretacją skarżącego, że grunty i urządzenia wodne znajdujące się na spornych działkach służą Staroście [...] do realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. W piśmie procesowym z [...] r. pełnomocnik uczestnika postępowania – PGW Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik przedstawił stan prawny oraz sposób zagospodarowania działek powstałych z dawnej działki nr [...] i wskazał, że budynek administracyjno-biurowy znajdujący się na działce nr [...] pełni funkcję zaplecza eksploatacyjnego zbiornika. Z kolei na działce nr [...] znajduje się część zapory czołowej. W ocenie pełnomocnika [...] są to niewątpliwie obiekty związane z realizacją zadań związanych z gospodarką wodną zbiornika [...] Ponadto nie ma podstaw do uznania, aby sporne działki były konieczne Staroście do wykonywania jego zadań statutowych, mienie to nie zostało również w żadnej formie powierzone Staroście. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy zaistniały podstawy prawne do stwierdzenia przejścia do zasobów gruntów Skarbu Państwa nieruchomości o nr ew. [...] i nr [...] w obrębie N., na podstawie art. 218 ust. 3 i 4 P.w. Należy przy tym zauważyć, że spór nie dotyczy działki nr [...], status tego mienia jest bezsporny. Skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], domagając się w istocie wyłączenia spod rozstrzygnięcia w powyższym trybie udziału wynoszącego 10224/47450 części, podnosząc że jest to część wykorzystywana na potrzeby Komendy Policji. Dla uporządkowania wywodu należy przypomnieć podstawowe ramy prawne sporu, stanowiące zarazem podstawowe kryteria prawne oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. utworzono odrębny zasób nieruchomości Skarbu Państwa, obejmujący grunty zabudowane urządzeniami wodnymi znajdujące się poza linią brzegu oraz urządzenia wodne lub ich części, stanowiące własność Skarbu Państwa, wobec których prawa właścicielskie wykonują podmioty, o których mowa w art. 212 ust. 1 (art. 530 ust. 2 oraz art. 218 ust. 3 P.w.). Przejście do zasobu nieruchomości gruntów oraz urządzeń wodnych lub ich części, o których mowa w ust. 3, oraz ich wykreślenie z tego zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, albo starosty, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 218 ust. 4 P.w.). Zgodnie z art. 258 ust. 8 P.w., Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych posadowionych na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi oraz na gruntach, o których mowa w art. 218 ust. 3, z wyłączeniem urządzeń wodnych, w stosunku do których (według brzmienia obowiązującego do 22 listopada 2019 r.) – minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej reprezentuje Skarb Państwa i wykonuje prawa właścicielskie Skarbu Państwa albo – według brzmienia obowiązującego od 23 listopada 2019 r. – w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa oraz reprezentację Skarbu Państwa wykonują starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub podmioty, którym to mienie zostało powierzone. Całokształtu ram prawnych sporu dopełnia regulacja zawarta w art. 528 ust. 1 pkt 3 P.w., zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości innych niż określone w pkt 2, oddanych dotychczas w trwały zarząd regionalnych zarządów gospodarki wodnej będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali. Treść przytoczonych regulacji wskazuje, że celem ustawodawcy było uporządkowanie kwestii reprezentacji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Stworzono odrębny (w sensie regulacji prawnej) zasób nieruchomości Skarbu Państwa. Istnieją zatem aktualnie dwa zasoby nieruchomości Skarbu Państwa – jeden, można powiedzieć ogólny, regulowany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz drugi, szczególny, regulowany przepisami Prawa wodnego. Rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 218 ust. 3 i 4 oraz art. 258 ust. 8 P.w. stanowi decyzję deklaratoryjną, nie prowadzącą do zmiany stosunków własnościowych (grunty były i są własnością Skarbu Państwa), ale prowadzącą do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Potwierdza to lektura uzasadnienia projektu ustawy Prawo wodne z 2017 r. (druk sejmowy, VIII.1529). Jak wskazano w punkcie 3 uzasadnienia projektu, przywołana regulacja miała na celu ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod urządzeniami wodnymi, urządzeniami wodnymi lub ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa i poddanie ich jednemu reżimowi prawnemu. Projektodawca wskazał, że urządzenia wodne są specyficznym składnikiem majątku, który służy szerokiej gamie użytkowników wód zapewniając odpowiednie warunki korzystania z zasobów wodnych, pełniąc jednocześnie kluczową rolę w kształtowaniu zasobów wodnych, w tym ochrony przed powodzią oraz suszą. Określenie w jednej normie prawnej wspólnych zasad dysponowania tą częścią mienia Skarbu Państwa przyczyni się do efektywniejszego zarządzania zasobami wodnymi i planowania w gospodarowaniu zasobami wodnymi. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie nowego Prawa wodnego, gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa, na które składają się nieruchomości pod urządzeniami wodnymi oraz urządzenia wodne, odbywało się na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem projektodawcy "rozwiązania przyjęte w przepisach tej ustawy nie są w stanie sprostać wymogom wynikającym z ustawy - Prawo wodne, w szczególności co do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, jak i przekazywania podmiotom korzystającym z wód nieruchomości lub ich części w celu realizacji planowanych przedsięwzięć. W praktyce występowały wątpliwości co do stosowania zasad wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przy jednoczesnym obowiązku stosowania procedur administracyjnych przy wydawaniu pozwoleń wodnoprawnych. Należy także dodać, że już w 2005 r. stosowanie ww. ustawy zostało wyłączone w stosunku do gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Dlatego też odrębne stosowanie dwóch różnych ustaw w odniesieniu do gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi oraz do nieruchomości tak silnie związanych z gospodarowaniem zasobami wodnymi rodzi konflikty tak społeczne, jak i instytucjonalne. Istotną zmianą jest zatem określenie zasad gospodarowania dotyczących nieruchomości, urządzeń wodnych związanych z gospodarką wodną w projektowanej ustawie, co powinno zapewnić stosowanie jednolitych zasad gospodarowania tym mieniem". W konsekwencji wprowadzanych zmian "gospodarowanie nieruchomościami pod urządzeniami wodnymi, urządzeniami wodnymi lub ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, będącymi mieniem związanym z gospodarką wodną i niebędącymi gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi płynącymi będą wykonywały odpowiednio Wody Polskie - państwowa osoba prawna i minister właściwy do spraw gospodarki morskiej i żeglugi śródlądowej. Nieruchomości pod urządzeniami wodnymi, urządzenia wodne lub ich części, stanowiące własność Skarbu Państwa, wobec których uprawnienia właścicielskie będą wykonywały Wody Polskie - państwowa osoba prawna, staną się zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższe cele przyświecające ustawodawcy powinny być brane pod uwagę przy wykładni powołanych przepisów. W ocenie Sądu argumentacja podniesiona w skardze nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały w sprawie art. 218 ust. 3 i 4 oraz art. 258 ust. 8 P.w. Przesądzają o tym dwa kluczowe argumenty. Po pierwsze, w rozpoznawanej sprawie należało zastosować art. 258 ust. 8 P.w. w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 listopada 2019 r., a nie w brzmieniu aktualnym, na które powołuje się pełnomocnik skarżącego. Jak wynika z przepisu przejściowego, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem przepisów art. 388 ust. 2 i 3, art. 394 ust. 1 pkt 9, art. 423 i art. 439 ustawy zmienianej w art. 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 8 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2019 r., poz. 2170). Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji z września 2019 r., przed tą datą została nawet wydana decyzja organu I instancji. W brzmieniu obowiązującym do 22 listopada 2019 r., art. 258 ust. 8 P.w. wyłączał wykonywanie praw właścicielskich Skarbu Państwa przez Wody Polskie w odniesieniu do urządzeń wodnych, w stosunku do których prawa te wykonywał minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej. Nie ulega wątpliwości, że nie dotyczyło to spornej działki nr [...] i znajdujących się na tej działce obiektów. Biorąc pod uwagę brzmienie przepisu przejściowego, organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie mogły zastosować art. 258 ust. 8 P.w. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Niezasadne są wobec tego podniesione w skardze argumenty odnoszące się do konieczności zastosowania art. 258 ust. 8 P.w. w nowym brzmieniu. Takie stanowisko nie znajduje oparcia w treści przywołanych regulacji intertemporalnych. Po drugie, Sąd podziela argumentację organów, że obiekty znajdujące się na działce nr [...] stanowią urządzenia wodne związane z realizacją zadań związanych z gospodarowaniem zbiornikiem wodnym [...], zatem nie ma podstaw do twierdzenia, że reprezentację Skarbu Państwa w tym zakresie powinien wykonywać starosta lub inne podmioty, którym to mienie zostało powierzone. Bezsporne w sprawie są ustalenia dotyczące sposobu powstania i zagospodarowania działki nr [...]. Działka ta została wydzielona z pierwotnej działki nr [...], na cele realizacji zbiornika wodnego w [...]. Znajdują się na niej dwa budynki – jeden administracyjno-biurowy, drugi gospodarczy, ponadto – stacja alarmowa, plac parkingowy, kanalizacja deszczowa, zasilanie energetyczne i ogrodzenie. Biorąc pod uwagę cel nabycia i sposób zagospodarowania, nie sposób kwestionować twierdzenia, że nieruchomość ta wraz z jej częściami składowymi jest mieniem ściśle związanym z gospodarką wodną, spełniającym ustawowe kryteria definicyjne urządzenia wodnego (art. 16 pkt 65 lit. b) P.w.: urządzeniami wodnymi są urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami). Intencją ustawodawcy było poddanie tego rodzaju mienia reżimowi prawnemu Prawa wodnego, w ramach odrębnego zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Oceny tej nie może zmienić fakt, że część budynku administracyjno-biurowego wykorzystywana jest na potrzeby Komendy Policji. Ścisły związek z administrowaniem zbiornikiem wodnym w [...] całej nieruchomości jest w ocenie Sądu niepodważalny. W tej sytuacji, wbrew zarzutom skargi, w świetle prawidłowo zastosowanego art. 218 ust. 3 i 4 oraz art. 258 ust. 8 P.w., reprezentację Skarbu Państwa w tym zakresie powinny wykonywać Wody Polskie. Rozstrzygnięcie organów jest zatem prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).