II SA/Kr 1262/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia 28 września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z 13.01.2020 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (jt.: Dz. U. Z 2019 r. poz. 1186) po rozpoznaniu wniosku G. K. orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalno-gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na dz. ewid. nr [...] (powstałych w obszarze inwestycji z dz. nr ewid. ozn. przed scaleniem nr [...], [...] i części dz. [...]) położonych w miejscowości L. W. wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej (dojazd istniejącymi dwoma zjazdami z drogi gminnej dz. nr ozn. nr [...] (przed scaleniem nr [...] dr), przyłącze kanalizacji do istniejącej studzienki kanalizacyjnej na dz. ewid. ozn. nr [...] (przed scaleniem [...]) po dz. ewid. ozn. nr [...] (przed scaleniem nr [...]), utwardzenie uzupełniające dojście, dojazd, miejsca pod pojemnik na śmieci, dwóch miejsc postojowych i placów manewrowych przy projektowanym do przebudowy i rozbudowy budynku na dz. ewid. ozn. nr [...] (przed scaleniem nr [...] [...]). W uzasadnieniu organ podał, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28.02.2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 1375/17 została uchylona decyzja Wojewody z 05.09.2017 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 21.12.2016 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Następnie Wojewoda decyzją z 23.08.2019 r, znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 21.12.2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Starosta [...] postanowieniem z 30.10.2019 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości określając jednocześnie termin na ich usunięcie - do 02.12.2019 r. Pismem z 29.11.2019 r. pełnomocnik inwestora zwrócił się o przedłużenie terminu na uzupełnienie wymienionych w w/w postanowieniu braków, zwracając się jednocześnie o maksymalne przedłużenie czasu na uzupełnienie tj. do 25.11.2021 r. W odpowiedzi Starosta [...] postanowieniem z 11.12.2019 r. odmówił inwestorowi przedłużenia terminu usunięcia wskazanych nieprawidłowości, uzasadniając odmowę zbyt długim czasem usuwania wskazanych nieprawidłowości, jednocześnie informując inwestora o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 kpa. Pismem z 16.12.2019 r. inwestor zwrócił się do Starosty o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi -pismem z 20.12.2019 r. Starosta [...] poinformował strony postępowania o złożeniu przez inwestora wniosku o zawieszenie postępowania z zapytaniem czy strony nie sprzeciwiają się temu. Strony postępowania nie wyraziły zgody na zawieszenie postępowania, wobec czego postanowieniem z 13.01.2020 r. organ odmówił zawieszenia postępowania. W konsekwencji z uwagi na brak pełnej dokumentacji wymaganej prawem organ wydał decyzję odmowną. Od powyższej decyzji odwołała się G. K., kwestionując stanowisko Starosty [...] odmawiającego przedłużenia terminu i zamknięcia możliwości uzyskania decyzji o pozwoleniu na zakończenie prac. Wojewoda decyzją z 28.09.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego Starosta [...] bezzasadnie postanowieniem wydanym 11.12.2019 r. odmówił zmiany terminu wykonania obowiązku określonego postanowieniem z 30.10.2019 r., czego konsekwencją było niedopełnienie wskazanych w postanowieniu obowiązków przez inwestora i odmowa pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody organ l instancji nie miał żadnych podstaw prawnych do odmowy zmiany terminu uzupełnienia braków. To inwestor składający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, określa i decyduje o terminie, w którym jest w stanie uzupełnić wszystkie braki dokumentacji. Pozwolenie na budowę jest prawem, a nie obowiązkiem, a inwestor jest decydentem swojego wniosku i nim rozporządza. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma umożliwić inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi. Na okoliczność powyższego organ II instancji odwołał się do wyroku WSA z 21.04.2009 r. sygn. akt II SA/Łd 182/09 oraz wyroku WSA we Wrocławiu z 7.04.2011 r., sygn. akt II SA/Wr 756/10, a także wyroku WSA w Białymstoku z 29.04.2008 r., sygn. akt II SA/Bk 45/08. W przypadku zatem wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków projektu budowlanego obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest jego wnikliwe rozpatrzenie, ponieważ od rozstrzygnięcia tej kwestii wstępnej zależeć będą dalsze losy sprawy, a na postanowienie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie służy zażalenie (art. 141 § 1 kpa). Zdaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie prośba o przedłużenie terminu nie została rozpatrzona w sposób rzetelny. Organ I instancji naruszył art. 7 kpa i art. 77 kpa. W ocenie organu decyzja wydana została przedwcześnie, pozostawiając wątpliwości co do słuszności zajętego stanowiska. Wobec powyższego zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem wymienionych powyżej okoliczności, gdyż mają one istotny wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. M. K. wniosła sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji Wojewody naruszenie: - art. 6, 7, 8, 9, 10 i 12 kpa poprzez niezastosowanie się do zasad postępowania administracyjnego wynikających z ww. przepisów; - art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący motywów jej podjęcia w danym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że rolą organów w postępowaniu jurysdykcyjnym jest zbadanie spełnienia przez projekt budowlany wymogów wynikających z obowiązujących przepisów, winno to zostać dokonane w taki sposób, by było weryfikowalne i jednoznaczne. Powyższego kryterium nie spełniała zaskarżona decyzja Starosty [...], a Wojewoda nie uczynił nic, by stan prawny oraz spełnianie lub nie przez planowaną inwestycję wymogów przewidzianych przepisami prawa zweryfikować w sposób czytelny i zrozumiały - w sposób mający pogłębiać zaufanie obywatela do organów Państwa. Skoro scalenie zostało uchylone, a przebieg granic i wielkości działek sprzed i z po scalenia nie są tożsame, nie było powodu aby nie odnosić się w zaskarżonych decyzjach do jedynego wiążącego i obowiązującego oznaczenia - sprzed uchylonego scalenia. Takie same wymogi powinny spełniać również wszelkie inne dokumenty, uzgodnienia i postanowienia mające być uznane za dowód w sprawie. Tymczasem panujący nieład oznaczeniowo-terminologiczny nie dość, że powoduje niemożność zweryfikowania dokonanych przez organy ustaleń, prawdziwości i prawidłowości oświadczeń ekspertyz i postanowień, to również nie pozwala na dokonanie oceny, czy planowana inwestycja spełnia przewidziane przepisami prawa wymogi. Wojewoda przesyłając sprzeciw wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej ppsa) ustawą z 7.04.2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od 1.06.2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" ppsa (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64a ppsa od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przytoczenia zatem wymaga treść przepisu art.138 § 2 kpa. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle powyższych przepisów, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.05.2017 r.; sygn. akt II OSK 2219/15; orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa, ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 15.12.2016 r.,sygn. akt II OSK 1427/16) Wreszcie warto podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, Sąd stwierdził, że działanie organu II instancji polegające na uchyleniu wydanej przez Starostę [...] decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia było uzasadnione. Wojewoda swoje rozstrzygnięcie oparł na twierdzeniu o przedwczesności rozstrzygnięcia i braku rzetelnego rozpatrzenia prośby inwestora o przedłużenie terminu uzupełnienia projektu budowlanego. Jak wynika z wydanych w sprawie decyzji, których twierdzenia znajdują oparcie z zgromadzonym materialne dowodowym, organ I instancji postanowieniem z 30.10.2019 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (jt.: Dz. U. Z 2019 r. poz. 1186) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości określając jednocześnie termin na ich usunięcie - do 02.12.2019 r. Pismem z 29.11.2019 r. pełnomocnik inwestora zwrócił się o przedłużenie terminu na uzupełnienie wymienionych w w/w postanowieniu braków, wnosząc jednocześnie o maksymalne przedłużenie czasu na uzupełnienie tj. do 25.11.2021 r. Starosta [...] odmówił zmiany terminu wykonania obowiązku określonego postanowieniem, a następnie orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadnicze znaczenie dla dokonania oceny rozstrzygnięcia organu II instancji ma zatem ustalenie, czy zakreślony termin na uzupełnienie braków był terminem realnym i wystarczającym dla dokonania niezbędnych poprawek przedłożonego projektu. Lektura postanowienia z 30.10.2019 r. wskazuje, że organ I instancji zakwestionował przedłożony projekt budowlany, nakazując jego uzupełnienie poprzez przedstawienie projektu budowlanego dla całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko jego części. Dodatkowo organ I instancji nakazał projektantowi przeanalizować przebieg granicy oznaczonej na projekcie zagospodarowania terenu kolorem niebieskim, pomiędzy działką inwestora a działką odwołujących się, w szczególności czy projektowana rozbudowa zachowuje normy odległościowe określone przepisami techniczno-budowlanymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w nawiązaniu do przyjętych rozwiązań projektowych, które należy skorygować. W sytuacji naruszenia działki przedscaleniowej o którą została powiększona działka nr ewid.[...] organ nakazał przedłożenie aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji zobowiązał również do doprowadzenia projektowanej inwestycji do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie w zakresie § 12 ust. 2. Należy zauważyć, że postanowienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma pozwolić inwestorowi na usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 cyt. ustawy powinien zostać określony w sposób, który umożliwi zobowiązanemu inwestorowi rzeczywistą realizację nałożonego na niego obowiązku. Wyznaczony przez organ termin nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. Termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3, ma charakter urzędowego terminu procesowego, stąd niewątpliwie może być przedłużony na wniosek strony złożony przed jego upływem (por. wyrok WSA w Warszawie z 5.05.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 432/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9.01.2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1185/17). Wyznaczając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlany termin usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ architektoniczno-budowlany powinien mieć na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadę budzenia zaufania obywateli (art. 8 kpa) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9 kpa). Termin ten powinien być ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Powinien zatem uwzględnić zakres i rodzaj nieprawidłowości podlegających usunięciu. Termin ten może być na wniosek strony przedłużany tak: A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 35 i powołane tam orzecznictwo). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, mimo, że skierowane do strony, tak naprawdę zwykle dotyczy przedłożonego projektu budowlanego i wymaga przede wszystkim aktywności projektanta. Wykonanie obowiązku nie zależy zatem od dobrej woli i zaangażowania inwestora, a osoby trzeciej odpowiedzialnej za wykonany projekt budowlany. Nie może ulegać wątpliwości, że przy ustalaniu terminu o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ winien uwzględnić te specyficzne okoliczności, a także odpowiednio reagować na zgłaszane przez inwestora problemy z dotrzymaniem wyznaczonego terminu. Dlatego też, Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że wydana decyzja była przedwczesna, a organ I instancji wyznaczył zbyt krótki terminu na uzupełnienie projektu budowlanego, a następnie w sposób nieuprawiony odmówił przedłużenia tego terminu. Jedynie na marginesie Sąd pragnie zasygnalizować, że wadliwość decyzji organu I instancji polega też na braku omówienia stwierdzonych i nieusuniętych przez inwestora nieprawidłowości. W decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego organ nie może ograniczyć swoich wywodów do wskazania, że postanowienie nie zostało wykonane. Konieczne jest wyjaśnienie dlaczego stwierdzone uchybienia w projekcie budowlanym uniemożliwiają wydanie decyzji pozytywnej. Należy również wyjaśnić, że twierdzenia inwestora odnośnie określenia terminu w jakim będzie w stanie usunąć naruszenia stwierdzone w projekcie budowlanym nie mają charakteru wiążącego dla organu, co oznacza, że organ może przedłużyć termin wg swojego uznania, a zatem również w taki sposób, że jedynie częściowo przychyli się do wniosku inwestora. Uwaga powyższa jest konieczna, albowiem inwestor wnosił o przedłużenie terminu o prawie 2 lata, co z kolei wydaje się terminem zbyt długim, zwłaszcza zważywszy na specyficzny stan faktyczny sprawy. Inwestorzy dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (wyrokiem z 28.02.2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1375/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z 5.09.2017 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 21.12.2016 r., a następnie Wojewoda decyzją z 23.08.2019 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji z 21.12.2016 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji) przystąpili już bowiem do realizacji inwestycji. Między stronami istnieje spór, czy inwestycja znajduje się w całości na nieruchomości do której inwestor ma prawo dysponowania na cele budowlane. Powyższa okoliczność tym bardziej obliguje organ do wyważenia interesów stron postępowania i wyznaczenia z jednej strony realnego terminu dla uzupełnienia projektu, a z drugiej uwzględnienia faktu, że właściciele sąsiedniej działki muszą znosić już teraz uciążliwości wynikające z zaawansowanej budowy. Reasumując w zaskarżonej decyzji w sposób uzasadniony zastosowano art. 138 § 2 kpa, bowiem decyzja Starosty [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151a § 2 ppsa - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.