I OSK 2347/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 109/20 w sprawie ze sprzeciwu W.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W LUBLINIE WYROKIEM Z 17 CZERWCA 2020 R. ODDALIŁ SPRZECIW W.R. OD DECYZJI SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W L. Z [...] GRUDNIA 2019 R. W PRZEDMIOCIE NIENALEŻNIE POBRANEGO ŚWIADCZENIA. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik skarżącego, zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Dodatkowo wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo tego, że skarżący nie miał pełnomocnika na etapie przedsądowym, a po wyznaczeniu pełnomocnika z urzędu, z uwagi na dopiero zakończony stan epidemiczny, omówienie sposobu prowadzenia sprawy i złożenie wniosków, w tym sprecyzowania sprzeciwu było znacznie utrudnione, przez co skarżący był pozbawiony możliwości skutecznego przedstawienia swojego stanowiska; 2) art. 151a § 2 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a., przez oddalenie sprzeciwu w sytuacji braku przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie miały miejsca istotne naruszenia przepisów postępowania wymagające ponowienia postępowania wyjaśniającego; 3) art. 64e p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i dokonanie w wyroku wykładni pojęć "świadczenia nienależnego" i "świadczenia nienależnie pobranego", przez co Sąd naruszył obowiązujący zakres rozpoznania sprzeciwu. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego wniósł o rozważenie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zgodność art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), dalej: u.p.s., celem zbadania czy jest on zgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wprowadza ograniczenie w dostępie do pomocy społecznej przez wprowadzenie nieprecyzyjnego i nieostrego pojęcia dochodu, który jest brany pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczeń społecznych, tj. dochodu, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sprawy na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, należy wskazać, że nie okazały się one zasadne. Zgodnie z art. 64d p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (§ 1), może go jednak przekazać do rozpoznania na rozprawie (§ 2). Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że ustawodawca jako podstawowy tryb rozpoznania sprzeciwu od decyzji przewidział tryb rozpoznania go na posiedzeniu niejawnym. Tym samym rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie należy uznać za odstępstwo od tej reguły. Odnotować jednakże należy, że ustawodawca wprowadzając możliwość przekazania sprzeciwu do rozpoznania na rozprawie nie wskazał żadnych warunków, których spełnienie obligowałoby sąd do skorzystania z tego trybu. Tym samym kwestia przekazania sprzeciwu do rozpoznania na rozprawie została pozostawiona uznaniu sądu (por. teza 2 do komentarza do art. 64d p.p.s.a., A. Kabat, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex on-line). W konsekwencji powyższego nie można było uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 64d § 2 p.p.s.a. Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów, należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, rozpoznając sprzeciw, musi tym samym ocenić, czy postępowaniu organu pierwszej instancji można zarzucić naruszenie przepisów postępowania, którego wynikiem była konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie, tj. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zakres postępowania wyjaśniającego jest pochodną norm prawa materialnego, w tym również siatki pojęciowej, jaką posługują się te normy. W przypadku świadczeń pomocy społecznej udzielonej osobom do niej nieuprawnionym pojęciami mającymi zasadnicze znaczenie dla oceny kompletności postępowania dowodowego są pojęcia świadczenia nienależnego i świadczenia nienależnie pobranego. W konsekwencji powyższego sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, ma obowiązek ustalenia zakresu pojęciowego tych wyrażeń i dokonania oceny prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji w oparciu o tak ustalony zakres pojęciowy. Pozwala to sądowi na ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie dopuszczalnym dla organu odwoławczego, a zatem czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasatoryjnej. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony. Niezależnie od powyższych wywodów odnotować należy, że w myśl art. 98 u.p.s. świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Skoro zatem ustawa w przypadku zwrotu świadczeń posługuje się pojęciem świadczenia nienależnie pobranego, a nie świadczenia nienależnego, to ustalenie przez organ pierwszej instancji wyłącznie okoliczności, że w przypadku skarżącego wystąpiły świadczenia nienależne bez zbadania, czy są one jednocześnie świadczeniami nienależnie pobranymi, powodowało, że postępowanie wyjaśniające należało uznać za nieprzeprowadzone w znacznej części, a jego uzupełnienie na etapie postępowania przed organem drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Tym samym za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Na koniec, odnosząc się do wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania o zgodność z Konstytucją art. 8 ust. 3 u.p.s., należy podkreślić, że sąd nie kieruje dowolnych pytań do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 193 każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Pytanie do Trybunału Konstytucyjnego musi zatem pozostawać w bezpośrednim związku z rozpoznawaną przez ten sąd sprawą. W tym miejscu należy odnotować, że rozpoznawana sprawa nie ma na celu skontrolowania działalności organów administracji publicznej pod kątem stosowania przez nią przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności przepisu, którego konstytucyjność kwestionuje pełnomocnik skarżącego, ale zbadanie prawidłowości wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasatoryjnej, tj. prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie tej nie pojawia się zatem problem konstytucyjności art. 8 ust. 3 u.p.s., gdyż rozważania sądu, tak pierwszej, jak i drugiej instancji, nie dotyczą tego przepisu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające sądowi zastosowanie art. 193 Konstytucji RP i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności kwestionowanego przepisu. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. art. 258 – 261 p.p.s.a.