IV SA/Wr 319/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi R. D. na akt Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uchyla zaskarżony akt . UZASADNIENIE Postępowanie w sprawie wszczęte zostało raportem R. D. (dalej: skarżący, policjant) z dnia 30 marca 2022 r., adresowanym do Komendanta Powiatowego Policji w Z. , którym zwrócił się z prośbą o zwrot kosztów dojazdu w okresie od 25 czerwca 2021 r. do 31 marca 2022 r. , z miejsca zamieszkania w J. do miejsca pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w Z. W przedmiotowym wniosku policjant poinformował, że najtańszym przewoźnikiem na trasie J. – Z. jest firma przewozowa H. w K. , zaś cena biletu jednorazowego wynosiła w roku 2021 - 15,00 złotych, w roku 2022 wynosi 15,99 złotych , a biletu miesięcznego w tych latach wynosiła 459,00 złotych. Jednocześnie policjant oświadczył, że przejazd z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby nie przekracza 2 godzin. Aktem z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Z. (dalej: organ) odmówił policjantowi zwrotu kosztów dojazdu na trasie J. – Z. .z tym uzasadnieniem ,że nie ma podstawy prawnej i faktycznej do uwzględnienia rzeczonego wniosku . W motywach powyższego aktu organ stwierdził , że analiza rynków przewozów publicznymi środkami transportu publicznego wskazuje na to, że brak jest takich przewozów na wyżej wskazanej trasie. Z tego faktu organ wyprowadził wniosek, że policjant nie zamieszkuje w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji i wobec tego brak jest podstaw do uzyskania prawa do zwrotów kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Dalej organ stwierdził ,że z przedmiotowego raportu wynika, że w celu dojazdu do miejscowości pełnienia służby policjant korzystał z usług przewoźnika- firmy H. z siedzibą w K., w formie usługi transportowej " od adresu do adresu"( door-to-door). Jak wynika z informacji umieszczonych na stronie internetowej tej firmy, jest to usługa realizowana szybkim 9- osobowym minivanem. Pojazdy nie zatrzymują się na przystankach i dworcach autobusowych, a przejazd odbywa się między wskazanymi przez pasażera adresami początku i końca podróży. Ze względu na charakter przewozów adres-adres, podana na wynikach wyszukiwania oraz bilecie godzina odbioru i dojazdu jest orientacyjna , dlatego planowane i realizowane czasy przejazdu mogą się od siebie różnić. Takiej formy komunikacji, nie można zaliczyć do publicznego transportu zbiorowego, którym jest powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonym odstępie czasu po określonej linii lub sieci transportowej. Pismem z 5 maja 2022r. ( data wpływu : 11 maja 2022 r. ) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego aktu i orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarga oparta została na zarzutach: - błędnego przyjęcia przez organ , że firma H. nie może być zaliczona do publicznego transportu zbiorowego, - nierzetelnego przeprowadzenia analizy rynku przewozowego . W odniesieniu do tego ostatniego skarżący wywodził, że po wpisaniu w wyszukiwarkę G. hasła J.- Z. pojawia się strona e-podróżnik, na której jest umieszczony rozkład jazdy w/w przewoźnika na w/w trasie i widnieje tam także cena biletu jednorazowego i czasu przejazdu, a miejsce przystanku, na którym rozpoczyna się kurs, jest do uzgodnienia z przewoźnikiem. Skarżący wskazał , że czas przejazdu na tej trasie wynoszącej 38 km mieści się w przedziale 45-55 minut. Pismem procesowym z dnia 19 lipca 2022r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym . Jednocześnie dołączył do akt wydruki ze strony internetowej, zawierające listę przewoźników oferujących połączenia na trasie J.- Z. – J., na których określony jest czas trwania przejazdu na przedmiotowej trasie, a mianowicie : P. sp. z o.o. ( od 00.45. h do 00.49 h ), H. z/s w K. ( od 00.45. h do 00.49 h ), I. sp. z o.o. w G. ( od 00.45. h do 00.49 h ). Według skarżącego, z załączonych wydruków jednoznacznie wynika, że na przedmiotowej trasie są przewoźnicy świadczący publiczny transport zbiorowy pojazdami typu autobus ( P. oraz I.), a czas przejazdu w obie strony nie przekracza 2 godzin. Skarżący wnioskował też o zwrócenie się z zapytaniem do Komedy Wojewódzkiej Policji we W. w sprawie respektowania przewoźników prywatnych świadczących usługi publicznego transportu zbiorowego , z których korzystają funkcjonariusze Policji garnizonu dolnośląskiego, a których usługi transportowe stanowią podstawę do obliczenia w następnie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby oraz czy owi przewoźnicy świadczą swoje usługi tylko i wyłącznie autobusami . Skarżący wywodził ,że z uwagi na konkurencyjność cen biletów, częstotliwość kursów oraz rozbudowaną sieć tras proponowanych przez prywatnych przewoźników świadczących usługi transportowe w publicznym transporcie zbiorowym, bardzo duża ilość funkcjonariuszy Policji korzysta z tej formy dojazdu i nie słyszał o odmowie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby z powodu wykorzystywania przez te firmy pojazdów typu BUS. Końcowo skarżący podniósł ,że sporządzając raport z wnioskiem o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby kierował się wyborem najtańszego przewoźnika świadczącego usługi transportowe na trasie J.– Z. – J., bowiem pozostałe firmy proponowały swoje usługi w wyższej cenie .Ponadto wskazanie danego przewoźnika stanowi jedynie podstawę do potwierdzenia istnienia połączenia na danej trasie spełniającego wymogi ustawowe, a następnie naliczenia i wypłacenia zwrotu poniesionych kosztów. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie , podnosząc ,że miejscowość J. będąca miejscem zamieszkania skarżącego, w odniesieniu do miejscowości Z., będącej miejscem pełnienia przez niego służby, nie jest miejscowością pobliską i tym samym brak podstaw do wypłacania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie organu , dokonano rzetelnej i prawidłowej analizy rynku przewozów pasażerskich na trasie J.– Z. – J.. Na tej trasie nie istnieje publiczny transport zbiorowy tzn. nie ma połączeń kolejowych i autobusowych. Jedynym przewoźnikiem organizującym przejazdy jest wskazywana przez skarżącego firma H. z K., która świadczy przewozy w formule "od adresu do adresu" (door-to- door). Jest to usługa realizowana szybkimi 9-osobowymi minivanami. Pojazdy nie zatrzymują się na przystankach i dworcach autobusowych, a przejazd odbywa się między wskazanymi przez pasażera adresami początku i końca podróży, którymi mogą być np. adresy domu lub miejsca pracy. Ze względu na charakter przewozów adres-adres podana na wynikach wyszukiwania oraz bilecie godzina odbioru i dojazdu jest orientacyjna. Może się ona zmienić w zależności od liczby pasażerów oraz od wskazanych przez nich adresów rozpoczęcia i zakończenia podróży. Dlatego planowany i realizowany czas przejazdu mogą się od siebie różnić, a o ostatecznej, dokładnej godzinie odbioru spod wskazanego adresu podróżny jest informowany SMS-em lub telefonicznie najpóźniej na kilka godzin przed odjazdem. Według organu , takiej formy komunikacji, z której korzysta skarżący, nie można zaliczyć do publicznego transportu zbiorowego, którym jest powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii lub sieci transportowej. Ponadto zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 2 pkt 41 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, z późn. zm.) autobusem jest pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Tym samym jeśli policjant przedstawił do rozliczenia zwrotu kosztów koszt biletu na przejazd pojazdem, który nie jest autobusem, ale 9-osobowym tzw. busem, to dokonując wykładni językowej przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, nie ma podstawy prawnej do zwrotu mu tego właśnie kosztu dojazdu. Warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin. Możliwość dojazdu z miejsca służby do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu. Definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, które pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania Brak połączeń w określonych porach dnia, istotnych z punktu widzenia trybu pracy funkcjonariusza, nie pozwala na twierdzenie, że w ogóle istniejące połączenia pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej. Stąd jeżeli między dwiema miejscowościami nie istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków nie przekracza dwie godziny w obie strony, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Zatem w sytuacji skarżącego, gdy zostało ustalone, że nie istnieją połączenia (w tym z braku rozkładu jazdy brak jest również godzin wyjazdu i godzin przyjazdu z określonego przystanku), w których czas dojazdu środkami publicznego transportu zbiorowego do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w powiązaniu z godzinami pełnienia przez skarżącego służby, nie przekracza 2 godzin, nie można uznać miejscowości, w której zamieszkuje skarżący za pobliską miejscowości pełnienia przez niego służby. To z kolei prowadzi do wniosku, że odmowa zwrotu kosztów dojazdu w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 Ustawy o Policji znajdowała oparcie w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem skarżącego o " orzeczenie co do istoty sprawy , zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.", wyjaśnić na wstępie należy , że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U.2021, poz. 137). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) ( zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. W myśl z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W badanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu ,że będące przedmiotem osądu pismo organu Policji z dnia 25 kwietnia 2022r. - pod względem prawnej formy działania organu - należy zakwalifikować jako akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rzeczonym piśmie organ Policji odmówił skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu oraz zawarł uzasadnienie swego stanowiska, czyli uzewnętrznionej woli nadał charakter sformalizowany. Mamy zatem do czynienia z aktem z zakresu administracji publicznej, a nie czynnością. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu sprawy stanowił przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. 2021 poz.1882) , zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, co wynika wprost z art. 97 ust. 5 tej ustawy , w którym ustawodawca nie przewidział decyzyjnej formy działania do załatwiania spraw, o których mowa w art. 93 ust. 1 tej ustawy. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 93 ust. 1 ustawy o Policji , w którym ustawodawca użył imperatywnego zwrotu "przysługuje", wskazującego na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej. A zatem realizacja obowiązku, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji , przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu, bądź w formie aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Kluczową kwestią dla stwierdzenia istnienia , przewidzianego art. 93 ust. 1 ustawy o Policji , prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest ustalenie, czy miejscowość, w której policjant zamieszkuje stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Na potrzeby regulacji jaką stanowi ustawa o Policji ustawodawca zawarł w art. 88 ust. 4 tej ustawy legalną definicję pojęcia "miejscowość pobliska " .Zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji "miejscowością pobliską" jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zarówno cytowany przepis, jak również przytoczony wyżej przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji , zostały umieszczone w tym samym rozdziale 8 ustawy o Policji , zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", co przy wykładni art. 93 ust. 1 ustawy o Policji uzasadnia odwołanie się do ustawowej definicji pojęcia "miejscowości pobliskiej" zawartej w art.. 88 ust.4 ustawy o Policji. Wymaga też zaakcentowania , że określone w rozdziale 8 ustawy o Policji są świadczenia związane są z charakterem stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z Policją jako umundurowaną, zmilitaryzowaną formacją, powołaną w celu ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego Państwa. Jednym z elementów charakterystycznych dla stosunku służbowego jest dyspozycyjność funkcjonariusza, rozumiana jako obowiązek jak najszybszego stawienia się do służby oraz wykonywanie jej w miejscu i czasie koniecznym dla sprawnej realizacji celów, do których została, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, powołana Policja. W realiach badanej sprawy osią sporu między stronami jest okoliczność , czy miejsce zamieszkania skarżącego ( J.) względem miejsca pełnienia służby( Z. ) jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Według organu , brak na trasie J.–Z. przewozów publicznymi środkami transportu zbiorowego przemawia za tym, że skarżący nie zamieszkuje w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust.4 ustawy o Policji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący w piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2022r.( k.17) podważył to twierdzenie organu , przedstawiając listę przewoźników prywatnych , świadczących usługi publicznego transportu zbiorowego oferujących połączenia na trasie J.– Z. , a czas przejazdu nie przekracza dwóch godzin. Do tej kwestii organ w ogóle nie odniósł się .Natomiast w odpowiedzi na skargę przytoczył dodatkową argumentację, odwołującą się do definicji autobusu , zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym . Jedynie dla porządku należy zwrócić uwagę na to, że pojęciem "miejscowości pobliskiej" ustawodawca posługuje się na gruncie różnych pragmatyk służbowych, w konsekwencji w orzecznictwie wykształciła się pewna spójna praktyka rozumienia tego zwrotu. Ta jednolita praktyka dotycząca rozumienia miejscowości pobliskiej w szczególności zwraca uwagę na to , że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Nawet jeżeli zatem nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu. (por. wyroki NSA : z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 886/18; z dnia 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18). Podkreślenia też wymaga, że uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88 i 93 ustawy o Policji nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga bowiem aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. Ma zatem rację organ , kiedy wywodzi ,że definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, co jak wydaje się byłoby najprostszym kryterium, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, które pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby. Jak podkreśla się w orzecznictwie pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok NSA z dnia10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18 oraz wyroki WSA : w Krakowie z dnia 21 lutego 2008 r., III SA/Kr 1007/07 , w Lublinie z dnia 30 października 2014 r., III SA/Lu 365/14 i z dnia 30 grudnia 2014 r., III SA/Lu 446/14). Jeżeli zatem między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków nie przekracza dwie godziny w obie strony, to miejscowości te można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Przechodząc na grunt okoliczności badanej sprawy stwierdzić należy, że wobec twierdzeń skarżącego - udokumentowanych stosownymi wydrukami internetowymi - dotyczących konkretnie wskazanych przewoźników prywatnych świadczących usługi publicznego transportu zbiorowego , co do których organ nie odniósł się , co najmniej przedwczesne jest stanowisko organu , wedle którego nie istnieje środek transportu publicznego i możliwość skorzystania z niego w celu dojazdu do miejsca pełnienia służby. W tym miejscu przypomnieć jedynie należy, że zasady i podstawy odbywania publicznego transportu publicznego oraz podmioty wykonujące publiczny transport zbiorowy reguluje ustawa z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz. U. 2022, poz.1344). . Według art.6 tej ustawy publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego, zwanego dalej "operatorem" lub przewoźnika , spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określone odpowiednio w ustawach : 1/ z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. z 2022 r. poz. 515);2/ z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1863 oraz z 2021 r. poz. 2490);3/ z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym;4/ z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym;5/ z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 i 2105 oraz z 2022 r. poz. 24 i 974);6/ z dnia 18 września 2001 r. - Kodeks morski (Dz. U. z 2018 r. poz. 2175). Jednocześnie w art.4 pkt 11 cytowanej wyżej ustawy zdefiniowano pojęcie przewoźnika jako przedsiębiorcy uprawnionego do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu ( ...) . Przy czym taki przewoźnik może mieć status operatora publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art.4 pkt 8 ustawy o transporcie publicznym , którym może być samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu ludzi , który zawarł z organizatorem publicznego transportu publicznego ( czyli z właściwą jednostka samorządu terytorialnego - art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie publicznym ) umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego , na linii komunikacyjnej określonej w umowie. W takim kontekście normatywnym organ nie przeanalizował sprawy , a priori przyjmując ,że wskazany przez skarżącego przewoźnik nie świadczy usługi publicznego transportu zbiorowego. Natomiast naprowadzanie dopiero w odpowiedzi na skargę dodatkowej argumentacji prawnej z powołaniem się na przepisy ustawy o ruchu drogowym nie konwaliduje braków zaskarżonego aktu. Jak już była o tym mowa wyżej , możliwość domagania się zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby powstaje z mocy ustawy, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu "przysługuje" w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten określa również wysokość świadczenia poprzez odniesienie do ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem., natomiast nie przewiduje żadnych dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy pozytywne załatwienie omawianego żądania policjanta. W szczególności ustawodawca nie wprowadził wymogu udokumentowania wydatków poniesionych przez funkcjonariusza Policji w celu skorzystania ze środków transportu. Nie ulega również wątpliwości, że policjant może dokonać wyboru określonego sposobu dojazdu do miejsca pełnienia służby. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że nie zawsze najkrótsze lub najtańsze połączenie jest najkorzystniejszym dla policjanta. W sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu. Z kolei o dogodności decydować mogą nie tylko czynniki obiektywne , ale również czynniki subiektywne. Wobec tego ocena jaki dojazd do miejsca pełnienia służby jest dogodniejszy dla policjanta nie została pozostawiona organowi. Zawsze bowiem o tym, które połączenie jest dla policjanta w danym przypadku "dogodniejsze", decyduje on sam, a nie organ zobowiązany do zwrotu kosztów dojazdu (zob. wyrok NSA :z dnia 12 czerwca 2015r. ; wyroki WSA w Gliwicach : z dnia 12 października 2015r. IV SA/Gl 717/15 z dnia 15 marca 2016r. IV SA/Gl1073/15 , wyrok WSA w łodzi z dnia 29 października 2014r. III SA/Ł805/14 ) . Innymi słowy , organ administracji publicznej nie może co do zasady wiążąco określić środka komunikacji lub połączenia, które w jego ocenie byłyby najtrafniejsze dla danego funkcjonariusza Policji. Kwestia ta powinna być pozostawiona swobodnej ocenie policjanta ubiegającego się o zwrot kosztów dojazdu. Jak już wskazano przepisy ustawy o Policji nie nakładają na funkcjonariusza Policji obowiązku udokumentowania kosztów związanych z dojazdem do miejsca pełnienia służby i nie określają, że zwrot kosztów dojazdu przysługuje za najtańszy i najdogodniejszy środek transportu. Wbrew ustaleniom organu poczynionym w zaskarżonym akcie , ze znajdujących się w aktach sądowoadministracyjnych wydruków internetowych , wynika, że na trasie J.–Z. istnieje alternatywny środek transportu takich przewoźników jak P.i I.. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu brak wyjaśnienia tej kwestii , co świadczy o co najmniej o przedwczesności zajętego stanowiska i czyni uzasadnionym zarzut skargi o niedostatecznie wnikliwym przeanalizowaniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Natomiast braków rozstrzygnięcia organu w tym zakresie nie może konwalidować odpowiedź na skargę , nie może ona bowiem zastępować braków w zakresie postępowania oraz wyjaśnienia podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Konkludując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa, co stanowi podstawę jego wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę i ustalić wyczerpująco stan faktyczny sprawy w celu jej rozstrzygnięcia w sposób zgodny z przepisami prawa oraz pozwalający na skontrolowanie zasadności podjętego aktu, w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego.