I OW 149/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta J. a Burmistrzem Miasta C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.I. o przyznanie pomocy społecznej w formie dofinansowania do opłat za pobyt w hotelu oraz zakup żywności i odzieży postanawia wskazać Prezydenta Miasta J. jako organ właściwy w sprawie UZASADNIENIE Prezydent Miasta J. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.I. z dnia 6 maja 2013 r. o przyznanie pomocy społecznej w formie dofinansowania do opłat za pobyt w hotelu oraz zakup żywności i odzieży. W uzasadnieniu wniosku podał, że Burmistrz Miasta C. przy piśmie z dnia 21 maja 2013 r. przekazał wniosek A.I. z dnia 6 maja 2013 r. o przyznanie pomocy społecznej w formie dofinansowania do opłat za pobyt w hotelu oraz zakup żywności i odzieży, wraz z aktami sprawy, w celu załatwienia go według właściwości. W piśmie tym wskazał, że wnioskodawca zamieszkuje w C. w Hotelu "[...]" przy ul. [...]. W świetle definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), za lokal służący do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych nie można uznać pomieszczenia przeznaczonego do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdującego się w budynku hotelu, służącego do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Podał, iż ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym wywiadu środowiskowego, wynika, że A.I. jest zameldowany na pobyt stały w J. przy ul. [...]. W związku z tym organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku jest Prezydent Miasta J. Prezydent Miasta J. stwierdził, że wprawdzie obecnie A.I. rzeczywiście przebywa w Hotelu "[...]" w C., to jednak jego pobyt nie ma charakteru krótkotrwałego. W hotelu tym zamieszkuje na podstawie umowy najmu, zawartej na czas nieokreślony i na jej podstawie wynajmuje pokój o powierzchni [...] m² oraz płaci czynsz w wysokości [...] zł miesięcznie. Oznacza to, że wnioskodawca przebywa w lokalu o charakterze mieszkalnym, a zatem, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182), uznać należy, iż organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie pomocy społecznej w formie dofinansowania do opłat za pobyt w hotelu oraz zakup żywności i odzieży jest Burmistrz Miasta C. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta C. podał, że A.I. należy uznać za osobę bezdomną, której ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały było miasto J., ul. [...]. Z posiadanej dokumentacji wynika bowiem, że wnioskodawca przybył do C. w 2012 r., przebywał w różnych miejscach, w tym u znajomych. W dniu [...] kwietnia 2013 r. zawarł umowę najmu lokalu w Hotelu "[...]" w C., w skład którego weszły pokoje oznaczone numerami [...] i [...] wraz z łazienką, o łącznej powierzchni [...] m². Przebywał tam bez zameldowania. Powyższa umowa najmu w dniu [...] czerwca 2013 r. została jednak rozwiązana ze skutkiem natychmiastowym, a A.I. został eksmitowany. W ocenie Burmistrza Miasta C., stosownie do treści art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, A.I. powinien być zatem uznany za osobę bezdomną, a wówczas organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku jest Prezydent Miasta J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta J. a Burmistrzem Miasta C., albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku A.I. z dnia 6 maja 2013 r. o przyznanie pomocy społecznej w formie dofinansowania do opłat za pobyt w hotelu oraz zakup żywności i odzieży. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, gdyż organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. W sprawach z zakresu pomocy społecznej przepisem określającym właściwość miejscową gminy jest art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W świetle tego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W świetle art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy A.I. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca od 2012 r. zamieszkiwał w C. w różnych miejscach, m.in. u znajomych, gdzie nie posiadał zameldowania. W dniu [...] kwietnia 2013 r. zawarł umowę najmu lokalu w Hotelu "[...]" przy ul. [...]. W skład wynajmowanego lokalu weszły pokoje oznaczone numerami [...] i [...] wraz z łazienką o łącznej powierzchni [...]m², za które płacił [...] zł miesięcznie. W lokalu tym przebywał bez zameldowania. Powyższa umowa najmu w dniu [...] czerwca 2013 r. została rozwiązana ze skutkiem natychmiastowym, a wnioskodawca został eksmitowany. W sprawie jest niesporne, że ostatnim miejscem zameldowania A.I. na pobyt stały było miasto J., ul. [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że A.I., ubiegający się o pomoc społeczną, nie ma miejsca zamieszkania i jest osobą bezdomną. W związku z powyższym właściwość miejscową gminy należało ustalić w oparciu o art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym jest nią gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej na pobyt stały. Skoro ostatnim miejscem zameldowania A.I. na pobyt stały było Miasto J., to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie pomocy społecznej w określonej formie jest Prezydent Miasta J. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.