I OW 197/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Burmistrzem [...] oraz Starostą Powiatu [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B.Ł. o umieszczenie w domu pomocy społecznej p o s t a n a w i a: wskazać Starostę Powiatu [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wójt Gminy [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem [...] i Starostą Powiatu [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B.Ł. w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu 30 lipca 2018 r. do Miejsko-Gminnego OPS w [...] wpłynął wniosek Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., kierującej B.Ł., z Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...] wraz z dokumentacją załączoną do wniosku opiekuna prawnego - Pani J.N. o przeniesienie całkowicie ubezwłasnowolnionej podopiecznej B.Ł. do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Ponieważ zdaniem Kierownika Miejsko-Gminnego OPS w [...], podopieczna przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...] i zgodnie z art. 27 K.c. miejscem jej zamieszkania jest adres opiekuna prawnego, tj. [...], to fakt ten przesądza o właściwości miejscowej i rzeczowej Gminnego OSP w [...] do załatwienia sprawy. Wójt Gminy [...] wskazał na następujący stan faktyczny. Sprawa będąca przedmiotem niniejszego sporu dotyczy wniosku B.Ł., w imieniu której działa opiekun prawny – J.N., z dnia 21 czerwca 2007 r. ( pismo opiekuna prawnego z dnia 11 czerwca 2007 r.), skierowanego do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] o " przeniesienie " do Domu Pomocy Społecznej w [...] B.Ł., a nie wniosku Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. W dniu 2 Iipca 2018 r. do Gminnego OPS w [...] wpłynęło pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia 22 czerwca 2018 r. zawierające prośbę o wydanie na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzji kierującej B.Ł. zamieszkałej w Domu Pomocy Społecznej w [...] do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Do pisma Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia 22 czerwca 2018 r. załączona została również kopia ( faks) decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 9 stycznia 2008 r., zgodnie z którą ustalona została odpłatność ponoszona przez Miejsko-Gminny OPS w [...]. Decyzja ta w uzasadnieniu zawierała odesłanie do decyzji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], na podstawie której małoletnia B.Ł. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w [...]. W przekazanej dokumentacji brak jest natomiast decyzji o skierowaniu B.Ł.do Domu Pomocy Społecznej w [...], jak również przywołanej w decyzji o ustaleniu odpłatności decyzji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] Nr [...] Odpowiadając na pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia 22 czerwca 2018 r., Kierownik Gminnego OPS w [...] wyjaśnił, że B.Ł. została skierowana do DPS w [...] na podstawie decyzji innego organu. Decyzja w sprawie jej skierowania pozostaje w obrocie prawnym, brak jest zatem podstaw do wydania kolejnej decyzji w sprawie skierowania do Domu Pomocy Społecznej przez organ nieuprawniony. Ponadto Kierownik Gminnego OPS w [...] podniósł, że SR w [...] w sprawie sygn. akt III RNs 720/16, postanowieniem z dnia 28 grudnia 2016 r., zezwolił opiekunowi prawnemu na przeniesienie ubezwłasnowolnionej całkowicie B.Ł. do domu pomocy społecznej dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Kierownik Gminnego OPS w [...] podkreślił (powołując się na postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 56/12), że właściwość miejscową w sprawach świadczeń z pomocy społecznej reguluje art. 101 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 101 ust. 1 ustawy, i który stanowi, że dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. Zgodnie z tezą tego postanowienia gmina, która spowodowała umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej pozostaje właściwa we wszystkich sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej dla tej osoby, w czasie jej zamieszkiwania w tym domu, decyzja ta zachowuje bowiem znaczenie kształtujące właściwość organu pomocy społecznej dopóki pozostaje w obrocie prawnym. Następnie wniskodawca podkreślił, że skoro: a) decyzją nr [...] z dnia 6 listopada 2007 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] przez Kierownika Miejsko -Gminnego OPS w [...], małoletnia B.Ł. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w [...], b) decyzją nr [...] z dnia 14 listopada 2007 r. wydaną z upoważnienia Starosty [...] przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], małoletnia B.Ł. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w [...], c) decyzją nr [...] z dnia 9 stycznia 2008 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...], ustalona została odpłatność ponoszona przez Miejsko - Gminny OPS w [...] za pobyt małoletniej B.Ł. w Domu Pomocy Społecznej w [...], d) prawomocnym postanowieniem Sadu Rejonowego w [...] z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. akt III RNs 720/16, zezwolono J.N., opiekunowi ubezwłasnowolnionej całkowicie B.Ł., na przeniesienie ubezwłasnowolnionej całkowicie do domu pomocy społecznej dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, e) wnioskiem z dnia 21 czerwca 2018 r., wniesionym do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], J.N. wystąpiła z prośbą o przeniesienie B.Ł.do Domu Pomocy Społecznej w [...] z Domu Pomocy Społecznej w [...], f) odrębnym pismem z dnia 11 czerwca 2018 r., J.N. wyraziła zgodę na przeniesienie B.Ł. do Domu Pomocy Społecznej w [...], g) Dom Pomocy Społecznej w [...] prowadzony jest przez powiat [...], to zdaniem Wójta Gminy [...], organem właściwym do załatwienia sprawy i umieszczenia B.L. w domu pomocy społecznej w innej miejscowości, tj. przeniesienie jej do Domu Pomocy Społecznej w [...] z Domu Pomocy Społecznej w [...] jest Starosta [...]. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz [...] podniósł, że w chwili obecnej strona (B.Ł.), zamieszkuje na terenie gminy [...], gdyż przebywa ona w Domu Pomocy Społecznej w [...] i zgodnie z art. 27 Kodeksu cywilnego miejscem jej zamieszkania jest adres zamieszkania jej opiekuna prawnego - to jest [...], co w praktyce przesądza kwestię właściwości miejscowej i rzeczowej organów w niniejszej sprawie. W tym miejscu Burmistrz [...] powołał się na treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w podobnej sprawie, w której wyrażono pogląd, iż sprawa dotycząca przeniesienia danej osoby do innego domu pomocy społecznej jest w istocie sprawą o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej w innej miejscowości (postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2005 r. I OW 103/05 LEX nr 191803). Tak więc zdaniem Burmistrza, organem właściwym do wydania decyzji w niniejszej sprawie jest Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...], które wydało ostateczną i prawomocną decyzję nr [...] z dnia 14 listopada 2007 r. o umieszczeniu małoletniej B.Ł. w Domu Pomocy Społecznej w [...][...]. Odpowiedź na wniosek złożył również Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] działąjąc z upoważnienia Starosty Powiatu [...], w którym wskazał, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie umieszczenia B.L. w Domu Pomocy Społecznej w [...] jest niewątpliwie Starosta [...]. W odpowiedzi na wniosek podał, że dnia 21 czerwca 2018 r., do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wpłynęła jedynie przesłana przez Dyrektora DPS dla Dzieci w [...] kserokopia wniosku opiekuna prawnego dot. przeniesienia B.Ł. do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Do wniosku nie została dołączona decyzja kierująca B.Ł. do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Pismem z dnia 22 czerwca 2018 r. skierowanym do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci w [...], Dyrektor PCPR w [...] poinformował, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie umieszczenia B.Ł. w DPS w [...] jest Starosta [...]. W piśmie podkreślono również, że decyzja taka zostanie wydana, gdy zostanie poprzedzona decyzją kierująca B.Ł. do DPS w [...] wydana przez właściwy organ. Tymczasem do dnia dzisiejszego nie została wydana decyzja właściwego organu pomocy społecznej w sprawie skierowania B.Ł. do Domu Pomocy Społecznej w [...]. W tej sytuacji spór kompetencyjny powstał jedynie między Wójtem Gminy [...] a Burmistrzem [...] w zakresie wydania decyzji dotyczącej skierowania B.Ł. do Domu Pomocy Społecznej w [...] i decyzji o odpłatności za pobyt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257) – przywoływanej dalej jako "K.p.a."). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Przedmiotem sprawy, w której doszło do sporu o właściwość jest rozpatrzenie wniosku o przeniesienie B.L. do innego domu pomocy społecznej. W myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej poprzedzony jest wydaniem kilku decyzji administracyjnych. Pierwszą z nich jest decyzja o skierowaniu, wydana przez organ gminy właściwej dla wnioskodawcy w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.) Ten sam organ wydaje również decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że oba rozstrzygnięcia powinny być objęte zarówno jednym postępowaniem jak i jedną decyzją. O umieszczeniu w domu pomocy społecznej rozstrzyga w drodze decyzji organ gminy prowadzącej dom lub starosta powiatu prowadzącego daną placówkę. Zatem ustawa o pomocy społecznej przewiduje odrębne rozstrzygnięcie o skierowaniu od tego o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że sprawa dotycząca przeniesienia do innego domu pomocy społecznej jest w istocie sprawą o umieszczenie w domu pomocy społecznej w innej miejscowości (tak np. postanowienie NSA z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt I OW 195/14 oraz z dnia 10 sierpnia 2005 roku sygn. akt I OW 103/05). Zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.s. o umieszczeniu w domu pomocy społecznej rozstrzyga w drodze decyzji organ gminy prowadzącej dom lub starosta powiatu prowadzącego daną placówkę. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 5 u.p.s. W niniejszej sprawie, opiekun prawny B.Ł.- J.;N. wnioskiem z dnia 11 czerwca 2018 r., zwróciła się o przeniesienie B.Ł. z Domu Pomocy Społecznej w [...] do Domu Pomocy Społecznej w [...]. W istocie sprawa niniejsza dotyczy zatem umieszczenia B.Ł. w Domu Pomocy Społecznej w [...], powiat [...], gmina [...]. W związku z powyższym, organem właściwym do rozpatrzenia niniejszego wniosku jest Starosta Powiatu [...]. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.