II GSK 1201/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 43/12 w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. na decyzję Dyrektor Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w części dotyczącej miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 43/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę P. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], o cofnięciu P. Spółce z o.o. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] (przyznanego na sześć lat decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] listopada 2007 r.) – w części dotyczącej punktu gier na automatach o niskich wygranych umiejscowionego w Sklepie Spożywczo-Przemysłowym [...] w miejscowości [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Dyrektora Izby Celnej. Organ ten stwierdził, że we wskazanym wyżej punkcie gry na automatach o niskich wygranych P. Sp. z o.o. nie prowadziła działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. W dniu 16 września 2010 r. przedstawiciel spółki odebrał bowiem decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzającą zmiany akt weryfikacyjnych m.in. w zakresie zawieszenia przedmiotowego punktu gry na automatach o niskich wygranych, natomiast zgłoszenie wznowienia działalności w tymże punkcie gry spółka złożyła do Naczelnika Urzędu Celnego dopiero w dniu 18 marca 2011 r. (określając termin wznowienia działalności na dzień 1 kwietnia 2011 r.). Zdaniem Dyrektora Izby Celnej, stwierdzony brak powadzenia działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy musiał skutkować cofnięciem zezwolenia na podstawie art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) - w części dotyczącej wspomnianego punktu gry na automatach o niskich wygranych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nakazuje cofnięcie zezwolenia w przypadku niewykonywania działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. W niniejszej sprawie ten materialnoprawny termin należało liczyć od 16 września 2010 r., kiedy przedstawiciel spółki odebrał decyzję zawieszającą działalność w punkcie gry umiejscowionym w Sklepie Spożywczo-Przemysłowym [...] w miejscowości [...]. Zgłoszenie rozpoczęcia/wznowienia działalności do Urzędu Celnego w [...] wpłynęło z kolei 18 marca 2011 r., a więc z przekroczeniem wspomnianego terminu zawitego. Sąd stwierdził, że skoro analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do konkluzji, iż zaprzestanie prowadzenia działalności w wymienionym punkcie gry nie było spowodowane siłą wyższą, to organ administracji miał obowiązek zastosowania art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, na zmianę tego stanowiska nie mogły wpłynąć zarzuty strony wskazujące, że samoistnym źródłem rozstrzygnięć w przedmiocie cofnięcia zezwolenia była opieszałość organów administracji celnej w podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiocie zatwierdzenia akt weryfikacyjnych. Sąd uznał, że przekazanie dokumentacji przez Naczelnika Urzędu Celnego w [...] do Dyrektora Izby Celnej w [...] w następstwie pisma tego pierwszego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie miało znaczenia dla oceny słuszności wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Stawiając ten zarzut, skarżąca pominęła bowiem zupełnie w pełni obiektywną okoliczność uchybienia wspomnianego 6-miesięcznego terminu na wznowienie działalności w zakresie gier na automatach, która to okoliczność miała priorytetowe znaczenie w realiach rozpatrywanej sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła P. Spółka z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, mające zasadniczy wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku, to jest nieprawidłowe, bezzasadne zastosowanie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 138 ust. 2 tej ustawy, mimo że przepisów tych w bezspornych okolicznościach faktycznych ujawnionych w sprawie nie można było zastosować. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych ma charakter prewencyjny, czyli ma zapobiegać nieprawidłowościom, odstraszać od nich surowością przewidzianej sankcji. Tymczasem zarówno organ celny, jak i Sąd pierwszej instancji wyrazili pogląd o ewidentnie represyjnym charakterze omawianego uregulowanie. Obiektywnie niepodważalny fakt, że strona nie wykonywała działalności w przedmiotowym punkcie gier przez 6 miesięcy i 2 dni okazał się wystarczający, by orzec o cofnięciu stronie zezwolenia na działalność w tej lokalizacji. Bez znaczenia było nawet to, że w chwili wszczynania postępowania strona była już w gotowości do reaktywowania działalności, a nie mogła tego uczynić jedynie z uwagi na swoistą obstrukcję postępowania, realizowaną przez organ celny właściwy rzeczowo w zakresie weryfikacji lokalu, niezbędnej dla wznowienia działalności. Pogląd ten, wywiedziony przy wykorzystaniu wadliwej, literalnej wykładni omawianego przepisu, przy zupełnym zignorowaniu jego wykładni gramatycznej, systemowej oraz celowościowej, jest w ocenie strony oczywiście błędny. Przy prawidłowo przeprowadzonej wykładni gramatycznej użyte w przepisie wyrazy "zaprzestanie" bądź "niewykonywanie" wskazują bowiem, że stan taki musi istnieć w chwili stosowania przepisu, czyli wszczynania postępowania ([...] kwietnia 2011 r.), jak i w chwili orzekania ([...] sierpnia 2011 r. w I instancji, [...] listopada 2011 r. w II instancji i 15 marca 2012 r. w WSA). Tymczasem spółka gotowość do działania wyraziła już 18 marca 2011 r., a reaktywacji działalności nie mogła zrealizować wyłącznie wskutek nieprawidłowej postawy organów celnych. Zdaniem spółki, za prewencyjnym charakterem unormowania zawartego w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych przemawia również wykładnia celowościowa (bowiem poszczególne punkty art. 59 omawianej ustawy opisują stan nieprawidłowy, jednakże możliwy do skorygowania) oraz wykładnia systemowa (bowiem uregulowania karne dotyczące działalności w zakresie gier hazardowych zawarte są tylko w rozdziale 10 ustawy o grach hazardowych i w rozdziale 9 kodeksu karnego skarbowego). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie środka odwoławczego spółki, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 59 pkt 4 w związku z art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Uchybienie tym przepisom miało polegać na ich zastosowaniu w sprawie, to jest uznaniu, że organ administracji zgodnie z prawem cofnął spółce zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej punktu gier na automatach o niskich wygranych umiejscowionego w Sklepie Spożywczo-Przemysłowym [...]. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, w bezspornych okolicznościach faktycznych ujawnionych w sprawie nie było podstaw do zastosowania wspomnianych przepisów. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Przepis ten ma zastosowanie - na mocy art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych - również do podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Treść normy prawnej zawartej w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych ustalona na podstawie metod interpretacyjnych opartych na dyrektywach językowych wskazuje, że organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia ma obowiązek cofnięcia takiej koncesji lub zezwolenia w całości lub w części, jeśli objęta nimi działalność została zaprzestana lub nie wykonywano jej przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, chyba że niewykonywanie tej działalności było skutkiem działania siły wyższej. Do takiego rozumienia omawianej normy prowadzi również zastosowanie przy wykładni dyrektyw celowościowych. Analiza przepisów ustawy o grach hazardowych wskazuje, że celem ustawodawcy było uporządkowania zarówno kwestii udzielania koncesji i zezwoleń, jak i korzystania z uprawnień nimi przyznanych. Nowe przepisy wprowadzają w pewnym zakresie reglamentację uprawnień do prowadzenia działalności dotyczącej gier hazardowych, a zatem brak podjęcia działalności objętej przyznaną koncesją lub zezwoleniem bądź niekorzystanie z tego rodzaju uprawnień winien skutkować utratą koncesji lub zezwolenia w całości lub w niewykorzystywanej części. Zastosowanie w sprawie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych wymaga ustalenia przez właściwy organ administracji, że: 1) podmiot uprawniony nie wykonywał działalności objętej koncesją lub zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy oraz 2) niewykonywanie wspomnianej działalności nie było spowodowane działaniem siły wyższej. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne między stronami, że skarżąca spółka w jednym z punktów gry na automatach o niskich wygranych (Sklep Spożywczo-Przemysłowy [...]) przez ponad 6 miesięcy nie prowadziła działalności określonej w zezwoleniu na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa pomorskiego. Spółka nie wskazywała jednocześnie, by brak prowadzenia tejże działalności wynikał z działania siły wyższej. W takiej sytuacji organ administracji prawidłowo uznał, że została spełniona dyspozycja art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych i zastosował ten przepis, cofając spółce zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej wspomnianego punktu gry, zaś Sąd pierwszej instancji trafnie uznał takie działanie organu za zgodne z prawem. Bezzasadne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, jakoby z wykładni gramatycznej art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych miało wynikać, że cofnięcie zezwolenia byłoby dopuszczalne tylko wówczas, jeśli stan zaprzestania lub stan niewykonywania działalności trwałby w momencie stosowania tego przepisu przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom strony, przywołany przepis jest w tym zakresie klarowny: zaprzestanie lub niewykonywanie działalności musi trwać przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Stwierdzenie takiej okoliczności winno skutkować wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Bez znaczenia dla takiej sprawy pozostaje natomiast to, czy podmiot uprawniony nie wykonywał tej działalności również w dacie orzekania przez organy administracji, czy sąd administracyjny kontrolujący rozstrzygnięcia tychże organów. Podobnie nietrafne są rozważania autora skargi kasacyjnej o prewencyjnym a nie represyjnym charakterze art. 59 ustawy o grach hazardowych. Wspomniany przepis ma działanie prewencyjnie tylko w takim znaczeniu, że winien motywować podmiot posiadający zezwolenie lub koncesję do skrupulatnego przestrzegania warunków przyznania uprawnień nimi objętych, tak aby nie wystąpiły okoliczności opisane w poszczególnych punktach tego artykułu. Niczym nieusprawiedliwione jest również stanowisko strony, że skoro ustawodawca zawarł w rozdziale 10 ustawy o grach hazardowych przepisy dotyczące kar pieniężnych, a w rozdziale 9 kodeksu karnego skarbowego przepisy dotyczące przestępstw i wykroczeń skarbowych przeciwko organizacji gier hazardowych, to nie mógł w innym miejscu (art. 59 ustawy o grach hazardowych) zawrzeć uregulowania obligującego do cofnięcia zezwolenia w określonych przypadkach. Jak już wskazano, omawiany przepis dotyczy cofnięcia koncesji lub zezwolenia, a zatem umiejscowienie go w rozdziale 5 ustawy o grach hazardowych - zatytułowanym "Koncesje, zezwolenia i zgłoszenia" - było jak najbardziej racjonalne. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. PG