I OSK 571/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 349/08 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Pomorskiego Kuratora Oświaty w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 349/08 oddalił skargę J. B. na decyzję Pomorskiego Kuratora Oświaty w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Starosta Lęborski, na podstawie art. 104, 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność aktu nadania awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego J. B. wydanego przez Dyrektora Młodzieżowego Domu Kultury w L. [...] z dnia [...] września 2000 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż Pomorski Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdził nieważność aktu nadania J. B. stopnia nauczyciela mianowanego, bowiem nie posiadała kwalifikacji wymaganych do zajmowania stanowiska nauczyciela-instruktora w Młodzieżowym Domu Kultury w L., tzn. w dniu wydania aktu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego strona posiadała takie same kwalifikacje jak w dniu wydania aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego, zatem należało uznać, że decyzja z dnia 4 września 2000 r. została wydana z naruszeniem przepisów o kwalifikacjach. W wyniku rozpatrzenia odwołania Pomorski Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 9b ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie jest odrębnym postępowaniem i powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, a tak się w tym przypadku nie stało. Następnie powołując się na treść art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela oraz § 1 pkt 3 i § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymagane od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia (Dz.U. Nr 98, poz. 433 ze zm.) podniósł, że w świetle tych przepisów strona nie posiadała wymaganych kwalifikacji na zajmowanym stanowisku nauczyciela-instruktora w Młodzieżowym Domu Kultury w L. Na fakt ten powołał się organ pierwszej instancji, jednak stwierdzając nieważność decyzji nie wskazał on, czy w jego ocenie było to zwykłe czy też rażące naruszenie prawa i tym samym nie dopełnił on obowiązku polegającego na właściwym uzasadnieniu decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. B. wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, gdyż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Powołując się na regulację art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. Sąd uznał, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na fakcie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. i przyjętym tam stanowisku. Tym samym zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania, którego przebieg zapewniałby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego. Już to dawało podstawę do uchylenia na mocy art. 138 § 2 K.p.a. decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto stwierdzono, iż również skarżąca stawia organom orzekającym w sprawie zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. stwierdzając, że nie dokonały wyczerpujących ustaleń w zakresie spełnienia przez nią przesłanek z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymagane od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia. W świetle tego co stwierdzono powyżej zarzut ten jest zasadny w odniesieniu do działania organu pierwszej instancji, co m.in. legło u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast skutecznie stawiać takiego zarzutu organowi odwoławczemu w sytuacji, gdy właśnie dlatego, że do takich naruszeń doszło, organ ten decyzję pierwszej instancji uchylił, wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nadto kolejną przyczyną uchylenia decyzji pierwszej instancji dla Wojewódzkiego Sądu było niewskazanie przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, czy w jego ocenie naruszenie prawa było takie, które dawało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji tzn. czy było ono rażące. Jak słusznie zarzuciła skarżąca, organy nie wykazały by przy nadaniu jej stopnia awansu zawodowego doszło do rażącego naruszenia prawa. Podobnie zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zasadny, w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji, który do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle się nie odniósł. Z kolei organ odwoławczy do tej kwestii w ogóle się nie ustosunkował, co - mając na uwadze treść podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wynikającą z tego konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - było w ocenie Sądu działaniem prawidłowym. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi i twierdzenia, że organ odwoławczy winien był orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, w świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że zarzut jest chybiony, gdyż w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji można postawić jako skuteczny wyłącznie zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., natomiast skarżąca nie wykazała by przepis ten został naruszony przez organ odwoławczy. Nie można skutecznie stawiać zarzutów naruszenia prawa odnosząc się do meritum sprawy w sytuacji, gdy organ odwoławczy właśnie dlatego, że do naruszeń, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. doszło, decyzję pierwszej instancji uchylił. Wojewódzki Sąd Administracyjny także nie dopatrzył się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., bowiem wskazane przez organ odwoławczy naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji wymagają znacznego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, rozstrzyganie o zasadności stanowiska organów w kwestii posiadania przez skarżącą kwalifikacji wymaganych na zajmowanym stanowisku nauczyciela-instruktora w Młodzieżowym Domu Kultury nie jest możliwe, a nawet byłoby przedwczesne, albowiem to organy administracji muszą najpierw ponownie rozpatrzyć niniejszą sprawę i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie dokonać oceny czy w świetle poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Młodzieżowego Domu Kultury w L. z dnia [...] września 2000 r. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku opartej na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego - polegające na niezastosowaniu art. 9 b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela i § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 10 października 2001 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz.U. z 1991 r. Nr 98, poz. 433 ze zm.). Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 136 i 138 § 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy , art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, który organ ustalił bez rażących uchybień proceduralnych, za wadliwy w stopniu uzasadniającym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu II instancji. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż według skarżącej istniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego przez Starostę Lęborskiego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ponadto, w jej ocenie, nie można postawić organowi I instancji zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ogóle, które jakkolwiek było wadliwe, bo co do tego nie ma wątpliwości, to ani organ odwoławczy, ani Sąd nie uznały wadliwości za rażącą. W tym stanie rzeczy zasadne było zastosować przepis art. 136 K.p.a. i np. przeprowadzić postępowanie uzupełniające dowodowe we własnym zakresie lub zlecenie takiego postępowania organowi I instancji. Jeśli zaś organ II instancji miał wątpliwości co do słuszności stanowiska organu I instancji, ale nie zastosował art. 136 K.p.a. - winien był orzec co do istoty sprawy. Ponadto podniesiono zarzut, iż Wojewódzki Sąd w ogóle nie odniósł się merytorycznie do kwestii spełnienia przez skarżącą przesłanek z § 3 rozporządzenia jak i tym samym art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela. W szczególności chodzi o zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku jednoznacznego ustalenia czy skarżąca legitymowała się dyplomem ukończenia studiów wyższych zawodowych w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia, o czym świadczą chociażby indeksy oraz odbycie przeszkolenia pedagogicznego, co stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że dana osoba posiada kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w placówce oświatowo-wychowawczej. Zdaniem skarżącej, Sąd błędnie uznał, iż nie ma podstaw do merytorycznego zbadania jej kwalifikacji. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Ponieważ opiera się ona na obu podstawach, to w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Stwierdzić należy, iż zarzuty te są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał, iż organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 1 i 136 K.p.a. Bezsporne w sprawie jest, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, a co za tym idzie również jego analizy. W żaden sposób nie wskazał jakie przepisy zostały naruszone przy nadaniu skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego i nie ocenił charakteru ewentualnych naruszeń. W takiej sytuacji nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że to nie ten organ przeprowadził postępowanie, które faktycznie sprowadziłoby się do pełnego wyjaśnienia wszystkich kwestii związanych z posiadanymi przez skarżącą kwalifikacjami. Jak to słusznie podniósł Sąd I instancji postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Jeżeli organ I instancji takiego postępowania nie przeprowadził, to organ odwoławczy nie może tego zrobić za ten organ, naruszyłby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. Należy uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo uznał, że zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i zobowiązanie do przeprowadzenia postępowania co do kwestii posiadania przez skarżącą stosownych kwalifikacji do nadania jej stopnia awansu zawodowego. Wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji również prawidłowo uzasadnił swój wyrok, który zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zawiera motywacje zarówno co do podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, iż jest on całkowicie chybiony. Sąd dokonywał oceny decyzji, która ma charakter procesowy. Uchylała bowiem decyzje organu I instancji wobec braku stosownego postępowania. W takiej sytuacji, kiedy to nawet organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie dokonał stosownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, to sąd administracyjny nie może jej dokonywać za organy administracji publicznej. Do kompetencji sądów administracyjnych nie należy bowiem wydanie decyzji administracyjnych, a jedynie kontrola legalności ich wydania przez organ administracji. W związku z tym Sąd I instancji nie mógł ocenić czy faktycznie skarżąca posiadała czy też nie posiadała odpowiednie kwalifikacje do nadania jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.