II OSK 3062/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 615/17 odrzucającego skargę Gminy A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 615/17, w punkcie pierwszym odrzucił skargę Gminy A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, w punkcie drugim zwrócił Gminie A. kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późń. zm.; dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Sąd uznał, że celem postępowania sądowoadministracyjnego jest ochrona wolności i praw jednostki przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej, zatem sądy administracyjne jako organy wymiaru sprawiedliwości nie są właściwe do rozpatrywania "odwołań" organów niższego stopnia od decyzji organów wyższego stopnia, którymi uchylono rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 50 § 1 p.p.s.a., które jako kryterium uzasadniające wniesienie skargi do sądu administracyjnego uznaje istnienie interesu prawnego skarżącego. W ocenie WSA, wymóg powyższy ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego. Sąd stwierdził, że w swojej skardze Gmina A., reprezentowana przez jej Wójta, kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, popierając w powyższym zakresie rozstrzygnięcie wydane przez Wójta. Tym samym dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez Gminę stanowiłoby de facto umożliwienie kwestionowania przez jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzygnięć organów odwoławczych od decyzji pierwszoinstancyjnych wydawanych przez jej organy (w przedmiotowej sprawie Wójta). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (postanowienia), niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy czy porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Sąd stwierdził, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W ocenie WSA, nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W konsekwencji Sąd podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17). Sąd stwierdził, że brak po stronie wnoszącego skargę interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi "inną przyczynę" niedopuszczalności skargi w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a zatem skarga została wywiedziona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej, co obligowało do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjna od powyższego postanowienia wniosła Gmina A. W skardze kasacyjnej zarzucono: na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 2 ust. 2 oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: UOG) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, co doprowadziło do utożsamienia pojęcia gminy z wójtem gminy, podczas gdy gmina jest jednostką samorządu terytorialnego posiadającą odrębną osobowość prawną, zaś wójt jest jednym z jej organów; - art. 28 k.p.a. w związku z art. 75 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: UOOŚ) w związku z art. 39 UOG, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, co skutkowało uznaniem, że organ wykonawczy gminy wydając postanowienie w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko działa jako nosiciel interesu prawnego gminy, podczas gdy organ ten działa jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje; na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię, a konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że gmina A., jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ wykonawczy (Wójt Gminy A.) wydał postanowienie, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., co miało istotny wpływ na wynik sprawy będąc bezpośrednią przyczyna odrzucenia skargi; - art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 UOG w związku z art. 3 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, co doprowadziło do uznania, że Gmina A. nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego postanowienia, w którym dokonano nieprawidłowej oceny inwestycji pod kątem oddziaływania na środowisko w rozumieniu UOOŚ, podczas gdy zadaniami Gminy A. są m.in. dbałość o ład przestrzenny i ochronę środowiska, zaś postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A. zatwierdzone Uchwałą Gminy A. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. dla działki, na której jest planowana inwestycja wykluczają możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez co prawidłowe określenie jakiego rodzaju przedsięwzięciem jest inwestycja jest kluczową okolicznością dla ładu i porządku przestrzennego gminy. Skarżący zarzucił, że Wójt Gminy A. w zakresie w jakim wydawał postanowienie działał w granicach własnej, przyznanej mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego Gminy A. Gmina A., jako osoba prawna, posiada swój interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wynikający z zadań gminy polegających na dbałości o ład przestrzenny i ochronę środowiska. Ponadto wskazał, że Gmina nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odnośnie do kwalifikacji przedsięwzięcia, stąd wynika zasadność uznania istnienia interesu prawnego Gminy A. w zaskarżeniu postanowienia kasacyjnego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia te doprowadziły do uchybienia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi, podczas gdy skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana przez WSA w Łodzi. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, że występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 p.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 p.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Posługując się kategorią interesu prawnego omawiany przepis odsyła, co do zasady, do przepisów prawa materialnego. Wobec tego istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Interes prawny istnieje wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Konsekwencją unormowań przyjętych w polskim prawodawstwie jest rozwiązanie, zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter. Z jednej strony organy te są organami osoby prawnej, z drugiej zaś organami administracji publicznej. Co do zasady, dla organów występujących w tym pierwszym charakterze właściwe będą działania podejmowane w formach cywilnoprawnych, o charakterze niewładczym. Dla tych drugich zaś charakterystyczne będą prawne formy działania administracji oparte na imperium (chociaż nie zawsze tak być musi, por. szerzej: W. Chróścielewski Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej w świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90-tych, PiP 1995, nr 6, s. 49 i n.; M. Maciołek Przyczynek do zagadnienia kontroli gestii administracyjnej, PiP 1995, nr 11, s. 134–136). Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15). Tymczasem normy prawa materialnego, która bezpośrednio mogłaby wykazywać legitymację Gminy A. do skutecznego skarżenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., nie wskazano. Powołanie się na ogólne zadania gminy m.in. dbałość o ład przestrzenny i ochronę środowiska, czy wskazywanie na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określono, że dla działki, na której jest planowana inwestycja, wykluczona jest możliwość lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie stanowi o posiadaniu przez Gminę A. interesu prawnego. Nie można go również wywieść z ogólnych uregulowań wskazanych w skardze kasacyjnej, tj. art. 3, art. 2 ust. 2 oraz art. 11a ust. 1 UOG, określających ogólnie status prawny gminy, czy art. 3 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszących się ogólnie do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Skarga kasacyjna, nie wskazując z naruszeniem jakiego przepisu wadliwie oceniono istnienie interesu prawnego strony skarżącej, nie podważa ugruntowanego w orzecznictwie i doktrynie poglądu, że organ powołany do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i - co za tym idzie - nie ma prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Stwierdzenie to odnosi się również do jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy), będącej jednocześnie władzą publiczną i podmiotem tej władzy podległym. Gmina nie może więc na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji (postanowień) organu odwoławczego kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje (postanowienia) administracyjne wójta, burmistrza lub prezydenta. W postępowaniu administracyjnym wójt (burmistrz, prezydent) działa w interesie państwa, jako organ administracji publicznej, a nie jako organ gminy reprezentujący jej interesy. Stąd nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji administracyjnej, podjętej w tym postępowaniu. Nie może zmienić swojej roli z organu administracji publicznej w organ osoby prawnej, broniący jej interesów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi wyłącznie o skontrolowanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie o prowadzenie sporu, w którym organ pierwszej instancji broni swego stanowiska, czy też nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu drugiej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślono, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję (postanowienie) organu drugiej instancji wydaną w tej sprawie (por. postanowienia NSA z dnia: 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1134/17, 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1851/17, 1 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2697/17, 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2182/17, 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1873/17, 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1922/17). Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że: "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów". W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy, powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (postanowień). Należy też zauważyć, że powoływane na poparcie zarzutów w skardze kasacyjnej orzecznictwo dotyczyło innych od niniejszego stanów faktycznych, w których interes prawny gminy wynikał z jej praw majątkowych. Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego i równocześnie osoba prawna, może bowiem mieć interes prawny w sprawach dotyczących jej interesów majątkowych. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że gmina, której organ wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu drugiej instancji, wydane w tejże sprawie. Z tego powodu skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w konsekwencji zarówno ten przepis, jak i art. 50 § 1 p.p.s.a., nie zostały naruszone. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.