II SA/Ol 780/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE E.C (dalej jako "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 kwietnia 2020 r. strona zwróciła się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – T.C.. Decyzją z dnia "[...]"r., Wójt odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie organu pierwszej instancji, fakt,, że nie da się ustalić daty niepełnosprawności oraz pobieranie świadczenia emerytalnego przez E.C. stanowią negatywną przesłankę do przyznania świadczenia opiekuńczego. Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]"r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ, odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia "[...]"r., zobowiązał stronę do przedłożenia informacji w zakresie wystąpienia do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury, a w razie wystąpienia z takim wnioskiem do przedłożenia dowodu na tę okoliczność. W odpowiedzi na powyższe, strona - w piśmie z dnia 4 sierpnia 2020 r. - powołała się na wyroki sądów administracyjnych, dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wskazała, że w związku ze spełnieniem przez nią wszelkich innych przesłanek, odnoszących się do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wnosi o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o wykładnię przedstawioną w ww. wyroku WSA w Krakowie, tj. w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością pobieranej przez nią emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego zgodną z art. 17 ust. 3 u.ś.r. Kolegium przytoczyło też treść art. 17 ust.1, 1b i ust.5 pkt 1 lit.a) u.ś.r oraz wskazało, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że T.C legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym w dniu 26 kwietnia 2014 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, który zaliczył go do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Z orzeczenia wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast stopień niepełnosprawności ustalono od 13 stycznia 2011 r. Organ odwoławczy podkreślił również, że strona jest osobą uprawnioną podmiotowo do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego - jest żoną osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym i sprawują nad nią opiekę. Kolegium zwróciło uwagę, że przy wykładni art. 17 ust.1b u.ś.r. należy uwzględnić argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazano na prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Podkreślono, że organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe), mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Kolegium stwierdziło jednak, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane stronie, bowiem w sprawie zachodzi przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uś.r. – wnioskodawczyni jest uprawniona do emerytury. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, która stanowi podstawę rozstrzygania o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera regulacji, która pozwalałaby na różnicowanie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego poprzez dokonanie pomniejszenia o kwotę innego świadczenia, a jest wręcz przeciwnie bowiem takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Z art. 27 ust.5 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie dopuszcza zbiegu świadczeń w tej ustawie określonych ze świadczeniem emerytalnym. Ponadto, ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje również stosowania przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53 z późn. zm.), która zawiera własne regulacje dotyczące zbiegu świadczeń przewidzianych w tej ustawie i nie czyni odwołania do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium, nie ma też możliwości dokonania innej wykładni przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) jak i art. 27 ust. 5 u.ś.r. niż literalna. Zastosowanie bowiem innej wykładni (systemowej, funkcjonalnej) nie może być contra legem, czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu normy prawnej, gdyż wówczas podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar zarezerwowany do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej. W powołanej na wstępie skardze do tut., Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie przedmiotowego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do wniosku, że w przypadku ustalonego prawa do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, to jednak w ocenie skarżącej zasadne jest zastosowanie w tym przypadku dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, co prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. W ocenie skarżącej taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącą w skardze. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł również o rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zdaniem organów okoliczność, że skarżąca ma przyznane prawo do emerytury, stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią tego przepisu - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno -rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Sąd podziela stanowisko Kolegium w sprawie, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji – zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Jednocześnie, w ocenie Sądu, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można bowiem znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie była podkreślana potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się przy tym, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet wtedy, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09. Podkreślić należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest natomiast przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, należy zatem uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tych świadczeń, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy podkreślić, że organ odwoławczy, postanowieniem z dnia "[...]"r., zobowiązał stronę do przedłożenia informacji w zakresie wystąpienia do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury, a w razie wystąpienia z takim wnioskiem - do przedłożenia dowodu na tę okoliczność. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że rozstrzygniecie o prawie strony do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w ścisłym związku z koniecznością przedstawienia ostatecznego rozstrzygnięcia ZUS, z którego będzie wynikać zawieszenie prawa do emerytury. W odpowiedzi na powyższe, strona w piśmie z dnia 4 sierpnia 2020 r. oświadczyła, że w związku ze spełnieniem przez nią wszelkich innych przesłanek odnoszących się do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wnosi o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością pobieranej przez nią emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego zgodną z art. 17 ust. 3 u.ś.r. W orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, który Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto, praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 i z 27 maja 2020 r., sygn. akt 2375/19, CBOSA). Tym samym, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo zastosowało art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Dopóki bowiem strona pobiera emeryturę, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić jednocześnie należy, że skarżąca w przedmiotowej sprawie została poinformowana o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Stanowisko strony skarżącej, że oczekuje świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między wysokością pobieranej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, prawidłowo więc skutkowało odmową przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo, iż nie zostało ono wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wynika zaś z akt sprawy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.