I OW 91/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta W. a Wójtem Gminy Ł. w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego postanawia wskazać Wójta Gminy Ł. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta W. we wniosku z [...] kwietnia 2019 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy L. w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego. We wniosku organ wskazał, że K. R. w dniu [...] listopada 2018 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie we W. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie we W. w piśmie z [...] grudnia 2018 r. wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty. K. R. stawiła się w wyznaczonym terminie, tj. [...] stycznia 2019 r. i uzupełniła braki wniosku. Organ przed wydaniem decyzji powziął wątpliwość co do miejsca zamieszkania K. R. i po przeprowadzeniu z nią rozmowy telefonicznej, ustalił, że strona zamieszkuje w miejscowości W. przy ul. [...] na terenie gminy L. K. R. na potwierdzenie nowego miejsca zamieszkania złożyła oświadczenie w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie we W. Organ uznał się więc za niewłaściwy w sprawie wydania decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych i zawiadomił Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. o przekazaniu wniosku strony zgodnie z właściwością w pismach z [...] stycznia i [...] lutego 2019 r. W odpowiedzi Wójt Gminy L. w piśmie z [...] marca 2019 r. przekazał wniosek K. R. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie we W. z oświadczeniem wnioskodawczyni, że jest mieszkanką gminy L. od połowy stycznia 2019 r. W ocenie Wójta Gminy L. wniosek o zasiłek rodzinny za okres od [...] listopada 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. powinien być rozpoznany przez Prezydenta Miasta W., gdyż w tym okresie miejscem zamieszkania strony był W. Wójt Gminy L. uznał się za organ niewłaściwy do wydania decyzji ustalającej prawo do świadczenia w tym okresie. Prezydenta Miasta W., powołując się na art. 3 pkt 11 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", oraz art. 28 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", stanowiący, że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, wskazał, że u.ś.r. nie przewiduje "dzielenia" wypłaty świadczenia w zależności od tego, gdzie w danym okresie zamieszkuje wnioskodawca. Ponadto organ zauważył, że organy gminy nie przyznają świadczeń ze środków własnych, lecz jedynie pośredniczą w przekazywaniu środków wypłacanych z budżetu państwa. W związku z tym Prezydent Miasta W. wniósł o wskazanie Wójta Gminy L. jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku za okres od [...] listopada 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. Odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy L. nie złożył. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość w sprawach należących do sądów administracyjnych należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W realiach sprawy niniejszej wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta W. a Wójtem Gminy L. dotyczący ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłków rodzinnych i dodatków do tego zasiłku. Istotą problemu prawnego występującego w sprawie jest ustalenie, czy do rozpoznania sprawy właściwy jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony w dacie wszczęcia postępowania, czy też organ właściwy z uwagi na miejsce zamieszkania strony w dacie wydania decyzji. Podkreślić należy, że w toku postępowania jak i przy podjęciu decyzji organ obowiązany jest badać swoją właściwość. Jak wskazano w doktrynie w sytuacji, gdy wskutek przyczyn niezależnych od organu administracji publicznej, organ dotychczas właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, na przykład gdy strona zmieniła miejsce zamieszkania, wówczas organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2005, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, str. 184). Dla rozpoznania sporu o właściwość organu zobowiązanego do załatwienia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych podstawowe znaczenie ma zatem prawidłowe ustalenie miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Właściwość organu w tych sprawach regulują przepisy art. 20 ust. 2 i 3, art. 23 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 u.ś.r., zgodnie z którymi właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje, co należy rozumieć przez "miejsce zamieszkania", co oznacza, że określenie to należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle ww. przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08, 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09 i 25 września 2014 r. sygn. akt I OW 93/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do problemu zmiany miejsca zamieszkania w toku postępowania żaden przepis obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje na procesowy tryb działania organu z chwilą uzyskania informacji o zmianie miejsca zamieszkania wnioskodawcy, jak czyni to w art. 20 ust. 2 i 3 ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.). Zaznaczyć przy tym należy, że organ właściwy w dniu złożenia wniosku, przed zmianą miejsca zamieszkania strony nie wydał jeszcze decyzji merytorycznej i nie rozstrzygnął o prawie strony do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. U podstaw stanowiska Wójta Gminy L., który wydał decyzję ustalającą prawo do świadczeń rodzinnych wyłącznie za okres, którego termin początkowy został powiązany z zamieszkaniem strony na terenie gminy L., niezależnie od tego, że wniosek strony dotyczył również wcześniejszego okresu zasiłkowego, znajduje się twierdzenie, że zmiana miejsca zamieszkania strony w toku postępowania w świetle art. 3 pkt 11 w związku z art. 23 ust. 2 u.ś.r., prowadziłaby do wypłacenia części świadczenia przez organ niewłaściwy. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Fakt zmiany miejsca zamieszkania wiąże się w takiej sytuacji ze zmianą organu właściwego do ustalenia tego prawa. Dla ustalenia właściwości organu w sytuacji zmiany miejsca zamieszkania w toku postępowania administracyjnego decydujące będzie zatem miejsce zamieszkania strony na dzień ustalenia tego prawa. Pogląd ten wydaje się tym bardziej uzasadniony, że organy uprawnione do realizacji wypłaty zasiłku rodzinnego wykonują te zadania jako płatnicy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Organ wydający decyzję występuje więc tylko o przekazanie środków na ten cel i jest pośrednikiem w ich dotarciu do osoby uprawnionej, co wynika z treści art. 33 u.ś.r. Dodatkowo zauważyć trzeba, że interes osoby uprawnionej do nabycia prawa do świadczeń rodzinnych w wypłacie tych świadczeń i terminowym ich otrzymywaniu jest chroniony konstytucyjnie (por. art. 69 Konstytucji RP oraz uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07; Dz. U. poz. 1446). Prawo z założenia powinno być zaś racjonalne, a jego stosowanie nie może prowadzić do wniosków sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania o przyznanie świadczeń rodzinnych K. R. zmieniła miejsce zamieszkania. Obecnym miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest miejscowość W. na terenie gminy L. Natomiast w dniu [...] listopada 2018 r., tj. w dniu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń, miejscem zamieszkania był W. W związku z powyższym podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu o właściwość ma fakt aktualnego miejsca zamieszkania K. R. na terenie gminy L. W tej miejscowości bowiem stale przebywa i tam obecnie koncentrują się jej sprawy życiowe (rodzinne). Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że to Wójt Gminy L. jest właściwy do rozpatrzenia wniosku K. R. o przyznanie zasiłków rodzinnych i dodatków do tego zasiłku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.