II OSK 2864/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 147/20 w sprawie ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w K. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nieprawidłowego stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 147/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił sprzeciw T. S.A. z siedzibą w K. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2020 r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 30 maja 2018 r. nr ..., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na działce nr ...obr. ... P., przy ul. T. ... w K. – w zakresie stacji trafo nr ..., usytuowanej na parterze, w klatce X budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła T. S.A. z siedzibą w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 stycznia 2020 r. i w konsekwencji jego oddalenie przez Sąd I instancji, podczas gdy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 maja 2018 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, a więc tym samym nie doszło do spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniających możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji; 2. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 stycznia 2020 r. i w konsekwencji jego oddalenie przez Sąd I instancji w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania, jakiego organ II instancji dopuścił się w toku postępowania, a które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81, art. 104 § 1, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) błędne ustalenie stanu faktycznego; b) błędne niewystarczające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; c) błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i rozpatrzenie go w sposób niewyczerpujący i nieprawidłowy z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów; d) błędne stwierdzenie, że brak jest podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. 3. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ II instancji nie mógł przeprowadzić z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem wykraczałoby ono poza granice dopuszczalnego wyjaśniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym; 4. art. 151 a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście przez Sąd I instancji poza granice rozpoznawanej sprawy, która prowadzona była w przedmiocie nieprawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na działce nr ...obr. ... P., przy ul. T. ... w K. – w zakresie stacji transformatorowej nr ..., a nie w przedmiocie wykonania robot budowlanych związanych z przyłączaniem i zasilaniem innych obiektów budowlanych za pomocą stacji transformatorowej nr ..., co w konsekwencji spowodowało bezzasadne oddalenie sprzeciwu skarżącej. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprzeciw, miał obowiązek ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu dotyczącemu przepisów art. 151a § 1 i § p.p.s.a. w związku z art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., nie zostały one naruszone przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy przez Sąd Wojewódzki. Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze – stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trzeba zauważyć, że przedstawione w skardze kasacyjnej poglądy dotyczące interpretacji art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. nie odnoszą się do aktualnej treści tych przepisów. Przytaczane natomiast przez autora skargi kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych nie są adekwatne do okoliczności niniejszej sprawy. W rezultacie zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zidentyfikował występujące w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszenia przepisów postępowania oraz braki w materiale dowodowym, które uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na prawidłową analizę materiału dowodowego, z której organ odwoławczy wywiódł, że zebrane opinie i ekspertyzy dotyczą wyłącznie stanu technicznego stacji trafo w zakresie emitowanych dźwięków, drgań i emitowania pola elektromagnetycznego, wpływających na zdrowie i życie ludzi, podczas gdy zakres okoliczności faktycznych relewantnych z punktu widzenia wchodzących w rachubę norm materialnych jest znacznie szerszy. Mianowicie organ pierwszej instancji skupił się na ustaleniach w zakresie normowanym art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie wyjaśnił okoliczności istotnych w kontekście art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy zasadnie stwierdził potrzebę wyjaśnienia okoliczności związanych ze zmianą transformatora i przyłączeniem do niego nowych obiektów, w szczególności zbadania przedmiotowej stacji trafo pod kątem wymogów wynikających z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 96 ust. 1, § 180 pkt 3, § 182, § 323 ust. 2 pkt 2 i § 327). Co ważne, zdaniem organu odwoławczego roboty skutkujące zmianą parametrów technicznych przedmiotowego obiektu należałoby zakwalifikować jako przebudowę (art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego), a w konsekwencji należałoby też rozważyć zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 50–51 Prawa budowlanego. Wyznaczony przez organ odwoławczy zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, niewątpliwie miał istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W takim stanie sprawy uprawnione było przyjęcie, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 § 2 k.p.a. Tym samym zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji umarzającej postępowanie celem ponownego rozpatrzenia sprawy. Sąd Wojewódzki weryfikując stanowisko organu odwoławczego stwierdził prawidłowo, że zakres istotnych okoliczności podlegających ustaleniu wykracza poza granice dopuszczalnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dodać trzeba, że przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Mając na względzie powyższe uwarunkowania należało uznać, że w niniejszej sprawie wykluczone było uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, skoro wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mogło skutkować potrzebą rozpoznania sprawy w trybie art. 50–51 Prawa budowlanego, a nie tylko na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, że nie ma racji strona skarżąca kwestionując potrzebę wyjaśnienia okoliczności związanych z podłączeniem do stacji trafo innych budynków. Organ odwoławczy wykazał bowiem logicznie i wyczerpująco, że zachodzi potrzeba zbadania wpływu wykonanych robót budowlanych na parametry techniczne i użytkowe stacji trafo oraz sprawdzenia zachowania wymogów związanych z ochroną mieszkańców budynku przed ujemnymi skutkami urządzeń w zakresie emitowanego hałasu. Nie można się też zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że analiza i wytyczne organu odwoławczego wykroczyły poza przedmiot sprawy w sytuacji, gdy wszystkie okoliczności rozważane przez ten organ odnosiły się do tego, czy stan techniczny i użytkowy stacji trafo jest odpowiedni w zakresie wymogów wynikających z przepisów Prawa budowlanego i warunków określonych w przepisach szczególnych. Tym samym nie doszło też do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez Sąd Wojewódzki, który rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych przedmiotem zaskarżonej decyzji. Jeżeli ze stanu faktycznego wynikało, że wykonano roboty budowlane, które mogły spowodować zmianę parametrów technicznych i użytkowych stacji trafo, to okoliczności z tym związane mieściły się w granicach sprawy dotyczącej "nieprawidłowego stanu technicznego budynku (...) w zakresie stacji trafo (...)". Co do argumentacji strony skarżącej w zakresie chronologii prac budowlanych oraz charakterystyki parametrów technicznych stacji – należy zauważyć – że potwierdza ona potrzebę ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji celem zweryfikowania twierdzeń inwestora. Z uwagi na to, że przytoczone w skardze kasacyjnej okoliczności są tożsame z tymi, które zawarto w sprzeciwie, warto w tym miejscu przywołać konstatację Sądu Wojewódzkiego, że zaprezentowane przez skarżącą stwierdzenia zmierzają niejako do zastąpienia brakujących ustaleń organu i zarazem antycypują ich ocenę prawną. Jako nietrafny należało również uznać wywód strony skarżącej wskazujący, że w niniejszej sprawie zaistniały wyjątkowe okoliczności pozwalające Sądowi Wojewódzkiemu zakwestionować wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez organy administracji publicznej. Nieuprawnione jest stwierdzenie autora skargi kasacyjnej sugerujące, że przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia przepisów art. 66 i art. 50–51 Prawa budowlanego jest oczywiście wadliwa, pozbawiona podstaw prawnych i skutkująca podjęciem rozstrzygnięcia wykraczającym poza granice przedmiotowe sprawy. Z przyczyn omówionych wyżej należało przyjąć, że w stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy uprawniony był do zastosowania w ramach oceny prawnej przepisów art. 66 i art. 50–51 Prawa budowlanego, w celu właściwego ukierunkowania postępowania wyjaśniającego. Natomiast Sąd Wojewódzki, rozpoznając sprzeciw nie miał podstaw prawnych do weryfikowania materialnoprawnych aspektów zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zasadnie wskazał, że przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia przepisów materialnoprawnych czy też supozycja co do możliwości ich zastosowania mogłaby być zakwestionowana przez Sąd jedynie w wyjątkowych okolicznościach – np. gdyby prima facie jawiła się jako wadliwa i pozbawiona jakichkolwiek podstaw, a taki przypadek w niniejszej sprawie z pewnością nie zachodzi. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki prawidłowo zastrzegł, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. W rezultacie nie była dopuszczalna na tym etapie wypowiedź Sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co do tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna subsumcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa. Taka bowiem wypowiedź stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a kreowanie takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność stron, których interesu prawnego jego wynik dotyczy i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie da się pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. Dodać należy, że w niniejszym postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem i skargą kasacyjną bierze tylko udział skarżąca spółka oraz organ odwoławczy, podczas gdy status strony mają także inne podmioty, w tym strona, której odwołanie zostało uwzględnione decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Właśnie z uwagi na zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem (artykuł 64b p.p.s.a.) oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – sądy administracyjne przyjmują w orzecznictwie, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., IIOSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340–345; J.G. Firłus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50–70). Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby zakres orzekania miał jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. Tymczasem szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki orzekł prawidłowo o oddaleniu sprzeciwu. W konsekwencji nieusprawiedliwione okazały się zarzuty kasacyjne, co skutkowało orzeczeniem jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.