VII SA/Wa 224/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...],[...],[...],[...] i [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie podniesienia terenu działek oraz odprowadzenia wód opadowych z terenu budowy budynku biurowo-magazynowego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] we wsi [...] , gm. [...] , zrealizowanej przez inwestora - [...] sp. z o.o., do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Wyjaśniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek [...] , w sprawie podniesienia terenu działek oraz odprowadzenia wód opadowych z terenu budowy budynku biurowo-magazynowego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] we wsi [...] , gm. [...] , zrealizowanej przez inwestora - [...] sp. z o.o., w dniu 12 lipca 2016 r. inspektorzy PINB dokonali kontroli robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku biurowo-magazynowego na ww. działkach. W trakcie kontroli ustalono, że budowa prowadzona jest w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz że roboty budowlane związane z zagospodarowaniem działki są w toku. Wobec braku szczegółowych rozwiązań sposobu odprowadzenia wód opadowych z terenu nieruchomości, brak było możliwości oceny zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] wszczął na wniosek [...] , [...]oraz [...] postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...][...]sierpnia 2010 r., Nr [...]. W ocenie organu zagadnieniem wstępnym jest ustalenie czy decyzja Starosty [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa i zostanie wyeliminowana z obiegu prawnego czy też nie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., rozpatrzeniu zażalenia [...] , [...] , [...] na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zależności rozstrzygnięcia w zawieszanej sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, stwierdził że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę stanowi zagadnienie wstępne w sprawie podniesienia terenu działek oraz odprowadzania wód opadowych z terenu budowy budynku biurowo-magazynowego .na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] we wsi [...] gm. [...] zrealizowanej przez inwestora - [...] sp. z o.o. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia, czy ww. decyzja Starosty [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa i czy zostanie ewentualnie wyeliminowana z obrotu prawnego stanowi podstawę do zastosowania art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., a zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. wnieśli [...] i [...] , [...] oraz [...] i [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie braku oceny, czy w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania oraz niezbadania i niewykazania zależności pomiędzy zagadnieniem wstępnym a prowadzoną sprawą i w rezultacie powyższego naruszenie art. 16 § 1, art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. W ocenie skarżących samo postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] , w świetle obowiązujących przepisów nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę jest decyzją ostateczną i dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, zawieszenie postępowania administracyjnego na tej podstawie naruszałoby nie tylko art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale także art. 16 § 1 k.p.a. Skarżący podkreślili, że sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji bądź też przewidywania organu co do wyniku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji narusza prawo. Sąd kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, zawieszające postępowanie z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie wstępne. Materialnoprawną podstawę zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreśla się w literaturze i orzecznictwie, przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem rozpatrzenia sprawy przez organ administracji. Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (teza druga wyroku NSA z 21 lipca 1992 r., III SA 1041/92, LEX nr 1689123).Oznacza to, że zagadnienie wstępne ma charakter uprzedni w stosunku do sprawy, która ma być zawieszana, a więc poprzedzające rozpoznanie sprawy leży w kompetencji innego organu lub sądu. W literaturze wypowiedziano także pogląd, że kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta sprawa administracyjna (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 2003, nr 10, s. 29). Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem orzeczenia. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11). W wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07 stwierdzono, że: "Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy trzeba podkreślić, że kwestia ustalenia w postępowaniu nieważnościowym prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma bezpośredniego wpływu a więc i przełożenia na wynik sprawy dotyczącej podniesienia terenu działek oraz odprowadzenia wód opadowych z terenu budowy budynku biurowo-magazynowego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] we wsi [...] , gm. [...] , zrealizowanej przez inwestora - [...] sp. z o.o. Co prawda ewentualne stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie podniesienia terenu, jednakże samo postępowanie w sprawie legalności pozwolenia na budowę nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy niniejszej, a przede wszystkim jego zakończenie nie warunkuje możliwości rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tym miejscu należy wskazać, że wielokrotnie w orzecznictwie jak i doktrynie podkreślano, że dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a., ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 K.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt OSK 1021/11 - LEX 1234108; z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 507/08 - LEX 531558; oraz z dnia 13 października 2000 r., sygn. akt IV SA 1670/98 - ONSA 2001/4/189, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/G1 399/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 477/15). Uznać zatem należy, że w tej sytuacji oczekiwanie na zakończenie badania kwestii legalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem rozstrzygnięcia, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego; jak bowiem wskazano - mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.