II SA/Bd 666/08

SENTENCJA Dnia 9 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi D. i H. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na dziecko przebywające w rodzinie, która pełniła funkcję rodziny zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]lutego 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE II SA/Bd 666/08 Uzasadnienie W dniu [...] r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wpłynął wniosek D. i H. Sz. o podwyższenie kwoty dotychczas otrzymywanej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania przebywającej u nich jako w rodzinie zastępczej urodzonej 4 grudnia 1987 r. M. H. wraz z wyrównaniem niedopłaty za okres od osiągnięcia przez wychowankę 18 roku życia. Powyższy wniosek uzasadnili załączonym wyrokiem sądowym z dnia 14 grudnia 2007 r. zmieniającym orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] r. stwierdzające u wyżej wymienionej lekki stopień niepełnosprawności poprzez zaliczenie jej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z uwzględnieniem, iż niepełnosprawność w tym stopniu powstała przed 18 rokiem życia. W wyniku wskazanego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł na podstawie art. 163 kpa w związku z art. 78 i 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 ze zm.) o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] r. przyznającej D. i H. Sz., świadczenie w kwocie 358,44 zł. Następnie w tym samym dniu, tj. [...] r. Starosta [...] wydał, powołując się na przepisy m.in. art. 78 ust. 1,2,4,5 i 106 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej oraz § 9 ust. 1 pkt 3, § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233, poz. 2344 ze zm.) i § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), decyzję nr [...] o przyznaniu D. i H. Sz. od dnia 1 stycznia 2008 r. do czasu ukończenia szkoły, w której wychowanka M. H. rozpoczęła naukę przed uzyskaniem pełnoletniości, pomoc pieniężną tytułem częściowego pokrycia kosztów utrzymania pełnoletniego dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 687,84 zł stanowiącej 60 % podstawy ustalenia wysokości pomocy pieniężnej, tj. 988,20 zł pomniejszonej o 50 % dochodów dziecka uzyskanych z tytułu renty socjalnej i zasiłku pielęgnacyjnego, tj. o 300,36 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, odnosząc się do złożonego w dniu [...] r. wniosku o podwyższenie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania pełnoletniej wychowanki D. i H. Sz. z wyrównaniem za dwa lata wstecz licząc od 18 roku życia wychowanki, wskazał, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wpłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, w związku z czym po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, uwzględniając sytuację dochodową dziecka, zaświadczenie o kontynuowaniu nauki, wyrok Sądu Okręgowego w Bydgoszczy i wzrost kwoty podstawy ustalania pomocy pieniężnej (z 40 % do 60 %) podwyższono pomoc pieniężna od dnia 1 stycznia 2008 r. Od decyzji Starosty [...] D. Sz. wniosła odwołanie, kwestionując w nim początkowy termin przyznania podwyższonego świadczenia. Zdaniem odwołującej się powinna ona otrzymać spłatę od 18 roku życia wychowanki. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż decyzja z dnia [...] r. jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi, stosownie bowiem do treści art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej świadczenia określone we wskazanej ustawie przyznaje się i wpłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Biorąc pod uwagę treść tego przepisu oraz fakt, iż wniosek o podwyższenie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania pełnoletniego dziecka D. i H. Sz złożyli [...] r., organ I instancji przyznał rodzinie zastępczej ww. pomoc pieniężną od dnia 1 stycznia 2008 r. Zdaniem organu II instancji odrębną kwestią w przedmiotowej sprawie jest wniosek stron o wyrównanie przyznanego świadczenia za dwa lata wstecz. W tym bowiem zakresie organ I instancji nie podjął rozstrzygnięcia, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji jedynie do faktu, iż taki wniosek został złożony. Zatem zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wskazany wniosek o wyrównanie pozostaje poza zakresem postępowania przed organem II instancji, w związku z czym nie może zostać poddany ocenie. W konsekwencji wg organu odwoławczego, organ I instancji zobowiązany jest wniosek stron o wyrównanie przyznanego świadczenia za dwa lata wstecz rozpatrzyć w drodze decyzji administracyjnej, od której stronom będzie przysługiwało prawo wniesienia odwołania. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. i H. Sz. ponownie zakwestionowali początkowy termin przyznania podwyższonego świadczenia, domagając się odpowiedniego wyrównania począwszy od 18 roku życia ich wychowanki. Zdaniem skarżących to długotrwałe postępowanie o ustalenie stopnia niepełnosprawności M. H. spowodowało, iż wystąpili oni ze wskazanym wnioskiem dopiero po uzyskaniu wyroku Sądu Okręgowego w Bydgoszczy na podstawie którego zamieniony został stopień niepełnosprawności ich wychowanki o dwa lata wstecz. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji publicznej orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd będąc przy rozpatrywaniu skargi co do zasady związany granicami sprawy, nie jest jednak związany granicami skargi, a tym samym obligowany jest reagować także na niedostrzeżone przez skarżących wadliwości kwestionowanego aktu. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli wskazane w skardze. W myśl art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728) rodzinie zastępczej udzielna jest pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka w wysokości 40 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu dziecka, nie mniej jednak niż 10 % podstawy. Podstawa ustalenia wysokości pomocy pieniężnej wynosi od 1 października 2006 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) 1647 zł. Natomiast przepis art. 78 ust. 4 cyt,. ustawy stanowi, że starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej uwzględniając: 1)wiek dziecka, 2) stan zdrowia dziecka, 3) niedostosowanie społeczne dziecka, jeżeli wykazuje ono przejawy demoralizacji w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach nieletnich- w wysokości wyższej niż określona w ust. 3 lecz nieprzekraczającej 80 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 20 % podstawy. Z kolei zgodnie z art. 78 ust. 5 ustawy, rodzinie, która sprawowała funkcję rodziny zastępczej, przysługuje pomoc pieniężna w wysokości określonej w ust. 3 i 4 również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletniości, do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęło naukę przed osiągnięciem pełnoletniości, jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie. Na mocy upoważnienia zawartego w art. 78 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej Minister Polityki Społecznej wydał w dniu 18 października 2004 r. powołane w podstawie prawnej decyzji organu I instancji rozporządzenie w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233, poz. 2344), w którego przepisach § 9 ust. 1 pkt 1,2,3 określono w nawiązaniu do wieku i stopnia niepełnosprawności dziecka, procent podstawy, tj. kwoty 1647 zł, w oparciu o który określać należy wysokość pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 78 ust. 4 ustawy. Jak wynika z decyzji Starosty [...], organ ten uznając, iż zaistniały przesłanki przewidziane w art. 78 ust. 5 ustawy (pełnoletnia M. H. nadal przebywa w rodzinie D. i H. Sz. oraz kontynuuje naukę w Zespole Szkół Specjalnych im. [...] w [...], rozpoczętą przed ukończeniem 18 lat), stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 wymienionego rozporządzenia orzekł, iż wobec stwierdzonego wyrokiem sądowym u wychowanki – M. H. umiarkowanego stopnia niepełnosprawności – od 1 stycznia 2008 r. wysokość pomocy pieniężnej wynosi 687,84 zł, a podstawę jej ustalenia stanowi 60 % podstawy, czyli kwota 988,20 zł. Zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło, że w decyzji z dnia [...] r. określono nową wysokość przysługującego stronom świadczenia pieniężnego posługując się przepisami rozporządzenia dotyczącego tylko rodzin zastępczych, a nie rodzin takich, jak rodzina małż, Sz., które sprawowały funkcję rodziny zastępczej, a następnie funkcja ta ustała z datą osiągnięcia pełnoletniości przez umieszczone w niej dziecko (vide art. 72 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej). Z tego też powodu prawodawca w § 9 ust. 1 wymienionego rozporządzenia posługuje się granicą wieku do 18 lat, zaś pełnoletniość dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej uzyskuje jak wiadomo z chwilą ukończenia osiemnastu lat bądź wyjątkowo wcześniej poprzez zawarcie małżeństwa (art. 10 § 2 Kodeksu cywilnego). Dodatkowo na zakres stosowania rozporządzenia wskazuje jego tytuł oraz treść punktu 5 udzielonego w art. 78 ust. 11 ustawy upoważnienia do jego wydania. Zatem w niniejszym przypadku określenie wysokości świadczenia pieniężnego dla D. i H. Sz. winno nastąpić w myśl art. 78 ust. 5 ustawy z uwzględnieniem wyłącznie zasad przewidzianych w art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Nadmienić w tym miejscu należy, że uregulowana przepisem art. 10 § 2 Kodeksu cywilnego możliwość uzyskania pełnoletniości przed ukończeniem 18 lat nie ma większego znaczenia w kontekście zakresu stosowania art. 78 ust. 5 ustawy, skoro się zważy, iż z datą zawarcia przez osobę małoletnią małżeństwa ustaje przebywanie jej w rodzinie zastępczej, co stanowi niezbędny warunek wymieniony w tymże art. 78 ust. 5. W związku z powyższym należy przyjąć, że art. 78 ust. 5 ma zastosowanie tylko do rodzin, co do których funkcja rodziny zastępczej wygasła z powodu ukończenia 18 lat przez wychowanka. Podkreślenia wymaga, że przepis rozporządzenia dotyczącego rodzin zastępczych, którym posłużył się wadliwie organ I instancji wydając decyzję, jest mniej korzystny dla stron od rozwiązania przewidzianego w art. 78 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który należało, w świetle treści ust. 5 wymienionego artykułu, zastosować. O ile bowiem rozporządzenie w § 9 ust. 1 pkt 3 dopuszczało przyjęcie w razie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wychowanka rodziny zastępczej w wieku do 18 lat, tylko sztywnej podstawy 60 % od kwoty 1647 zł, to jest wynoszącej 988, 20 zł przy określaniu wysokości pomocy pieniężnej na pokrycie części kosztów utrzymania wychowanka, to art. 78 ust. 4 ustawy stwarza możliwość określenia tejże podstawy w graniach od 40 % do aż 80 % kwoty 1647 zł co - w zależności od oceny organu – oznacza ustalenie świadczenia pieniężnego nawet od podstawy w wysokości 1371,60 zł, a więc znacznie wyższego od przyznanego skarżącym. W wyniku błędnego zastosowania rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. nie zostały rozważne przesłanki możliwości przyjęcia wyższej aniżeli w tymże rozporządzeniu podstawy ustalenia kwoty należnego skarżącym świadczenia, co w sposób oczywisty mogło rzutować na treść wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, a tym samym uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Nie podzielając zarzutów skargi Sad uznał natomiast za prawidłowe określenie przez organ I instancji daty początkowej, od której należy się skarżącym świadczenie pieniężne w zmienionej wysokości. Sąd jednocześnie uznał za nietrafne stanowisko organu odwoławczego, iż Starosta [...] nie objął swym rozstrzygnięciem całości żądania zawartego we wniosku stron z dnia [...] r. Nawiązanie do treści powyższego wniosku w połączeniu z powołaniem się w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] r. oraz jej uzasadnieniu, na art. 106 ust. 3ustawy o pomocy społecznej a także wynikającą z niego zasadę przyznawania i wpłaty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek wraz z dokumentacją, wskazują, że organ I instancji przyjął, iż przedłożony przez strony wyrok Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. VII KA 26/07 nie może być skuteczny z mocą wsteczną, to jest uzasadniać przyznania zwiększonego świadczenia począwszy od 18 roku życia wychowanki stron. Poza tym nie jest praktykowane, by w razie domagania się przez strony przyznania świadczenia pieniężnego z mocą wsteczną, organ zamieszczał w decyzji dwa rozstrzygnięcia – odrębne dot. okresu od dnia złożenia wniosku i odrębne odnoszące się do okresu wcześniejszego. Wniosek małż. Sz. zainicjował postępowanie administracyjne w objętym nim zakresie. W związku z tym w razie podzielenia argumentacji SKO, iż organ I instancji nie rozstrzygnął o całości żądania stron, utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji Starosty [...], w części objętej tym żądaniem uznać należałoby za wadliwe, bowiem w takiej sytuacji istniałyby przesłanki do rozstrzygnięcia przezeń w tejże części, w zależności od poczynionych ustaleń co do intencji stron, w oparciu o art. 134 kpa lub 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 105 kpa. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była zmiana dotychczasowej wysokości otrzymywanego świadczenia pieniężnego z tytułu ponoszonych kosztów utrzymania wychowanki rodziny, która sprawowała w stosunku do niej funkcję rodziny zastępczej. Decyzja wydana w powyższym zakresie ma charakter konstytutywny w związku z czym nie może wywierać skutków z mocą wsteczną w stosunku do zdarzenia uzasadniającego nowe zawarte w niej rozstrzygnięcie. Nadto zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Reasumując, w świetle powyższego należy przyjąć, że przyznanie prawa do świadczenia o zmienionej wysokości następuje z pierwszym dniem miesiąca, w którym złożono wniosek, jeżeli już im w tymże dniu z załączonych do wniosku dokumentów wynikały przesłanki wymagane do uzyskania świadczenia. Wykazanie, iż stan zdrowia wychowanki jest gorszy od dotychczas ustalonego nastąpiło poprzez przedłożenie wraz z wnioskiem w dniu [...] r. prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2007 r. W tym stanie rzeczy ustalenie na rzecz skarżących świadczenia w zwiększonej, z uwagi na treść art. 78 ust. 5 w związku z ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, wysokości od dnia 1 stycznia 2008 r. , a nie od ukończenia przez ich wychowankę 18 roku życia, nie uchybiło przepisom prawa. Ze względu jednak na to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa na skutek przedstawionego wyżej niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji wyroku.