II OSK 2033/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 186/21 w sprawie ze skargi K.L. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 9 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Kr 186/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.L. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.L. (dalej: skarżący), zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2018 r. poz. 1302/, dalej: p.p.s.a.): 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 81a § 1 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez rozstrzygnięcie powstałych w sprawie wątpliwości na niekorzyść strony, co doprowadziło do przyjęcia, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez K.L. po terminie, a w konsekwencji pozbawiło go to uprawnienia do wznowienia postępowania, podczas gdy powołane przepisy wprost nakazują wszelkie powstałe wątpliwości rozstrzygać na korzyść strony; 2) naruszenie art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie, w związku z czym należało odmówić wszczęcia postępowania, podczas gdy datą, w której skarżący dowiedział się o decyzji jest data otrzymania odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, co nastąpiło dnia [...] marca 2020 r., co w konsekwencji powoduje, że skarżący zachował termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego uchylającego zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z [...] czerwca 2020 r. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący oświadczył jednocześnie, że zrzeka się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że głównym argumentem organów oraz Sądu I instancji w tej sprawie było to, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym stanowi art. 148 § 2 k.p.a. rozpoczął bieg najpóźniej w dniu [...] lutego 2020 r. tj. w dacie sporządzenia przez skarżącego wniosku o udzielenie informacji publicznej co do treści decyzji o pozwoleniu na budowę albo wcześniej: 1) od marca 2017 r. (rozpoczęcie szeroko zakrojonych robót budowlanych); 2) od lutego/marca 2019 r. (podanie informacji o wydaniu pozwolenia na budowę poprzez telewizję, Internet, broszury, stoiska informacyjne, 3) od marca/kwietnia 2018 r. – umieszczenie tablicy informacyjnej. Tymczasem, jak wskazywał skarżący, momentem zapoznania się przez niego z kwestionowaną decyzją był dzień [...] marca 2020 r., kiedy to organ – w wyniku rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej - doręczył na adres e-mail pełnomocnika skarżącego treść decyzji. Zdaniem skarżącego, te sprzeczne stanowiska powinny być ocenione przez pryzmat art. 81 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Analizując stanowisko Sądu i organów, zdaniem skarżącego, można bowiem dojść do wniosku, że nie jest im wiadoma konkretna data zapoznania się przez skarżącego z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą ,,Przebudowa torowiska tramwajowego w ciągu ul. K. na odcinku od ul. R. do ul. D. wraz z przebudową istniejącego układu drogowego, chodników, ścieżek, towarzyszącej infrastruktury technicznej, węzła rozjazdów K. – D. – S., wraz z przebudową ul. D. na odcinku od ul. BC. do ul. A. oraz przebudowa istniejącego mostu P. przez rzekę Wisłę." W tym zakresie pozostają wątpliwości co do stanu faktycznego. Skarżący podkreślił, że wprowadzenie art. 81 a k.p.a. jest rezultatem polityki przyjętej przez ustawodawcę dotyczącej rozstrzygania wątpliwości w poszczególnych postępowaniach toczących się przed organami administracyjnymi na korzyść strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji. Przechodząc do analizy zgłoszonych podstaw kasacyjnych na wstępie porządkująco przypomnieć należy, że skuteczność wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zależy od złożenia tego wniosku w terminie określonym przepisami k.p.a., który wynosi miesiąc i zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 148 § 1 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Na gruncie tej sprawy uwzględnić jednak należało, że ww. zasada przyjęta w art. 148 § 1 k.p.a. podlega modyfikacji w § 2 tego artykułu w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając zatem na uwadze, iż wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2017 r. nr [...] złożony został przez skarżącego z powołaniem się na przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w związku ze wskazaniem, że skarżący bez swojej winy nie brał udziału w tym postępowaniu), to badanie, czy przedmiotowy wniosek o wznowienie złożony został w terminie musiało nastąpić w odniesieniu do przepisu art. 148 § 2 k.p.a., który początek biegu tego terminu określa odmiennie, niż czyni to ustawodawca w przepisie art. 148 § 1 k.p.a. Stąd sformułowanie w podstawie kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 148 § 1 k.p.a. w realiach tej sprawy uznać należało za działanie z gruntu wadliwe, jako że przepis ten nie był i nie powinien być w tej sprawie stosowany. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. nie podlegał uwzględnieniu. Mający zaś zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 148 § 2 k.p.a. stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (tu: dowiedziała się o decyzji), w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu (W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, komentarz do art. 148 i powołane tam orzecznictwo NSA: wyrok z 25.05.2017 r., II OSK 2449/15; z 11.10.2016 r., I OSK 2303/15; z 25.05.2016 r., II OSK 2343/14). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wadliwie akcentuje konieczność ustalenia "momentu zapoznania się przez skarżącego z decyzją", podczas gdy powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądowego, dowiedzenie się o decyzji należy traktować za równoznaczne uzyskaniu przez stronę informacji pozwalających zidentyfikować jej decyzję kończącą postępowanie, w którym nie brała udziału, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania jego wznowienia (wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2083/17). Przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji (wyrok NSA z 30 września 2020 r. sygn. II OSK 1464/20). Dowiedzenie się o rozstrzygnięciu oznacza pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczyła decyzja, czy była to decyzja pozytywna bądź negatywna, czy też w inny sposób kończąca postępowanie. Na gruncie tej sprawy niesporne jest to, że w dniu [...] lutego 2020 r. K.L. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej - treści decyzji administracyjnej zezwalającej na realizację zadania inwestycyjnego pn. "Przebudowa torowiska tramwajowego w ciągu ul. K. na odcinku od ul. R. do ul. D. wraz z przebudową istniejącego układu drogowego, chodników, ścieżek wraz z przebudową ul. D. na odcinku od ul. BC. do ul. A. oraz przebudową istniejącego mostu P. przez rzekę Wisłę" (powyższy wniosek jest załączony do akt sprawy, k. 26 akt sprawy WI.I. 7840.3.41.2020.AN). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób uprawniony przyjął, że treść tego wniosku wskazuje, iż skarżący wiedział w dacie jego składania o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2017 r. i jej przedmiocie, gdyż w przeciwnym wypadku nie byłby w stanie sformułować w sposób tak dokładny wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak trafnie ponadto skonstatował Sąd I instancji, żądanie udostępnienia informacji publicznej nie dotyczyło zapytania, czy w sprawie realizowanej inwestycji wydana została decyzja administracyjne, ale o udostępnienie jej treści. Z treści wniosku z [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej wynika zatem, że skarżący dysponował informacjami odnoszącymi się do tego, co stanowiło przedmiot sprawy rozpatrzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z [...] grudnia 2017 r., co w powiązaniu z innymi okolicznościami sprawy ustalonymi przez organy (termin rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych i fakt umieszczenia tablicy informacyjnej w miejscu budowy) uprawniało przyjęcie, że najpóźniej w dacie złożenia wniosku o udostępnienie treści decyzji zezwalającej na realizację zadania inwestycyjnego pn. "Przebudowa torowiska tramwajowego w ciągu ul. K. na odcinku od ul. R. do ul. D. wraz z przebudową istniejącego układu drogowego, chodników, ścieżek wraz z przebudową ul. D. na odcinku od ul. BC. do ul. A. oraz przebudową istniejącego mostu P. przez rzekę Wisłę" skarżący posiadał wiedzę co do ww. przedsięwzięcia umożliwiającą mu wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postepowania z powołaniem się na posiadany w tej sprawie interes prawny. Uzupełniająco wobec stanowiska Sądu I instancji wskazać bowiem trzeba, że precyzyjnie podana przez skarżącego nazwa inwestycji obejmująca jej obszar umożliwiała skarżącemu zidentyfikowanie jego interesu prawnego w postępowaniu wznowieniowym, jako interesu wynikającego, jak wskazano we wniosku o wznowienie postępowania, z "prawa własności większości wyodrębnionych lokali wchodzących w skład nieruchomości położonej na rogu ulicy D. i ulicy S. w Krakowie". Stanowiło to, zdaniem sądu kasacyjnego, wystarczającą podstawę do prawidłowego uznania przez Sąd I instancji, że nadany w dniu [...] kwietnia 2020 r. listem poleconym wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. został złożony z uchybieniem terminu, o którym stanowi art. 148 § 2 k.p.a. W okolicznościach tej sprawy nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja skarżącego w ramach której podnosi on w skardze kasacyjnej, że z uwagi na zaistniałe w tej sprawie wątpliwości co do dnia w którym dowiedział się on o decyzji o pozwoleniu na budowę organ powinien uwzględnić dyspozycję art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na korzyść skarżącego niedających się usunąć w tej sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że przepis art. 81a § 1 k.p.a. uzupełnia zawartą w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organ do ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych relewantnych w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości, zaś na gruncie tej sprawy, z przyczyn szczegółowo omówionych powyżej, brak jest podstaw do przyjęcia, że pozostały w niej niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego uzasadniające podjęcie przez organu rozstrzygnięcia opartego na treści przepisu art. 81a § 1 k.p.a. Stąd podstawa kasacyjna odwołująca się do naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. nie uzasadniała uwzględnienia skargi kasacyjnej. Konsekwencją powyższej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być końcowe przyjęcie, że również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 148 § 2 w zw. z art. 8 k.p.a. nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, gdyż ocenie Sądu I instancji, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. nie można przypisać żadnej wadliwości, która uzasadniałby uchylenie zaskarżonego wyroku zgodnie z żądaniem skargi kasacyjnej. Z powyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a.