I OSK 1792/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA : Anna Lech (spr.) Sędzia NSA: Małgorzata Pocztarek Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1066/06 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1066/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...], w przedmiocie służby celnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dyrektor Izby Celnej w Katowicach, decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 72, poz. 802 z późn. zm.) zwolnił A. M. ze służby stałej w Izbie Celnej w Katowicach w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Izby Celnej w Katowicach decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w części dotyczącej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i orzekł o uzupełnieniu podstawy prawnej o art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, w pozostałej części utrzymując w mocy wskazaną wyżej decyzję. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. akt IV SA/GI 152/04, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji uznając za błędne rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 24 grudnia 2005 r. Dyrektor Izby Celnej w Katowicach decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], rozpatrując ponownie sprawę, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2003 r., wskazując, że A. M. odmawiając przyjęcia propozycji przeniesienia do Izby Celnej w Przemyślu w trybie art. 32 powołanej ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), musiała się liczyć z konsekwencjami w postaci zwolnienia ze służby celnej. Wskazany przepis nakazywał bowiem obligatoryjne zwolnienie , gdyż odmowa przyjęcia propozycji stanowiła, zgodnie z art. 32 ust. 6 pkt 2 wskazanej ustawy, podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. W ocenie organu względy rodzinne nie mogły stanowić podstawy do niezłożenia jej propozycji przeniesienia do innej służby celnej. Na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2006 r., A. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podnosząc między innymi, że art. 32 ustawy "konsolidacyjnej" określał warunki przeniesienia pracowników i funkcjonariuszy celnych do innych jednostek na podstawie propozycji złożonej w terminie 3 miesięcy od ogłoszenia ustawy, przepis ten jednak nie wyłączał stosowania przepisów ustawy o Służbie Celnej, zwłaszcza art. 18 i 20 dotyczących uprawnień funkcjonariuszy celnych w związku z ich przeniesieniem do innej jednostki organizacyjnej. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1066/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę A. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2006r., wskazał, że w niniejszej sprawie nie bez znaczenia pozostaje kwestia przygotowań wejścia Polski do Unii Europejskiej, gdyż w 2003 r., Polska oczekując na wejście do Unii Europejskiej, stanęła w obliczu konieczności dokonania szeregu istotnych zmian prawnych, mogących być analogicznie traktowanych jak przemiany ustrojowe. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w momencie tworzenia przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), intencją ustawodawcy było wprowadzenie regulacji prawnej ułatwiającej alokację funkcjonariuszy celnych związaną z potrzebami Polski po jej wejściu do Unii Europejskiej. Regulacja ta mogła zatem pozwolić funkcjonariuszom zlikwidowanych urzędów celnych na zatrudnienie w funkcjonującej nadal innej jednostce. W związku z tym, zdaniem Sądu, art. 32 wskazanej ustawy dotyczył także przenoszenia funkcjonariuszy celnych pomiędzy izbami celnymi. W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd wskazał, że art. 18 powołanej ustawy o Służbie Celnej stanowi, że, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, funkcjonariusza celnego można przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości, co nie dotyczy, bez zgody zainteresowanego, kobiet w ciąży i funkcjonariuszy celnych samodzielnie sprawujących opiekę nad dzieckiem do lat 14. W przypadku przeniesienia funkcjonariusza do służby w innej miejscowości ustawodawca zapewnił mu jednorazowe świadczenie na zagospodarowanie, a także w określonych przypadkach (art. 20 ustawy) zwrot kosztu przeniesienia, podróży i zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych. Regulacja prawna zawarta w art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie przewiduje natomiast żadnych zabezpieczeń o charakterze socjalnym dla funkcjonariusza służby celnej, wobec którego skierowana została propozycja przeniesienia pomiędzy jednostką zatrudniającą, a jednostką, w której miałby być zatrudniony. Przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie zawiera też uregulowania, pozwalającego na odpowiednie stosowanie, w powyższym zakresie, ustawy o służbie celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił także uwagę na okoliczność, że organy administracji państwowej działają w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że oparcie się na normie pozaustrojowej możliwe jest jedynie wtedy, gdy ma ona odpowiednie umocowanie w delegacji przewidzianej przez ustawę. Nie stanowią zatem prawa wydawane bez upoważnienia ustawowego wyjaśnienia, porozumienia, czy też uzgodnienia, na przykład w postaci protokołu uzgodnień między pracodawcą, a związkami zawodowymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył pełnomocnik A. M., radca prawny M. H., wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez orzeczenie o stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2003 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137 poz. 1302), polegające na uznaniu, że przy zastosowaniu tego przepisu w celu przeniesienia funkcjonariusza celnego do innej miejscowości wyłączone było stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72 poz. 802 z późn. zm.); 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania, i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137 poz. 1302), polegające na uznaniu, że przepis ten mógł być wykorzystany w celu przeniesienia skarżącej do pracy w Izbie Celnej w Przemyślu, a w wyniku odmowy przyjęcia propozycji w celu zwolnienia skarżącej ze służby. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa konsolidacyjna w żadnym ze swoich przepisów nie wyłączyła stosowania przepisów ustawy o Służbie Celnej, w szczególności przepisów art. 18 i następnych. W związku z tym, zdaniem skarżącej, uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że ustawa konsolidacyjna była szczególnym i samodzielnym instrumentem, którego intencją było wprowadzenie regulacji prawnej ułatwiającej alokację funkcjonariuszy służby celnej w związku z potrzebami państwa polskiego po wejściu do Unii Europejskiej i opieranie na tym twierdzeniu wykładni art. 32 powołanej ustawy, jest bezpodstawne. Skarżąca wskazała także, iż Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach pominął okoliczność, iż Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na nieprawidłowości związane z alokacją służb celnych w oparciu o ustawę konsolidacyjną, wyrażając swoje zaniepokojenie naruszeniem przez przedmiotową ustawę przepisów prawa oraz podstawowych praw i wolności konstytucyjnych. Podniesiono ponadto, że ustawa konsolidacyjna nie została uchwalona w celu dokonania alokacji funkcjonariuszy celnych. Głównym jej celem bowiem było utworzenie Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych, a art. 32 znalazł się w przepisach końcowych ustawy, zatem umiejscowienie tego przepisu w ustawie regulującej kwestie związane z utworzeniem Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych wskazuje jednoznacznie na fakt, iż przenoszenie pomiędzy jednostkami, o którym mowa w art. 32, dotyczyło wyłącznie przenoszenia pomiędzy organami celnymi a organami skarbowymi, określonymi w ust. 1 art. 32, a więc urzędami kontroli skarbowej, izbami skarbowymi a izbami celnymi i urzędami celnymi. W związku z tym, zdaniem skarżącej, przepis ten nie powinien być stosowany w celu przenoszenia funkcjonariuszy celnych pomiędzy izbami celnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Celnej w Katowicach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację i przychylając się do wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, to jest art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137 poz. 1302). Przypomnieć w tym miejscu należy, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 32 powołanej wyżej ustawy miał następujące brzmienie: "1. Pracownicy i funkcjonariusze celni zatrudnieni w urzędach kontroli skarbowej, izbach skarbowych, urzędach skarbowych, izbach celnych i urzędach celnych mogą, w terminie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, otrzymać od kierownika jednostki dotychczas zatrudniającej, uzgodnioną z kierownikiem jednostki, w której mają być zatrudnieni, pisemną propozycję przeniesienia pomiędzy tymi jednostkami. Przez kierownika jednostki, w której ma być zatrudniony pracownik, rozumie się także pełnomocnika ustanowionego przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do zorganizowania urzędu skarbowego tworzonego na podstawie art. 5 ust. 9b ustawy zmienianej w art. 15. 2. Przeniesienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje kierownik jednostki, w której pracownik ma być zatrudniony, w porozumieniu z kierownikiem jednostki dotychczas zatrudniającej pracownika. 3. Propozycja przeniesienia, o której mowa w ust. 1, powinna określać nowe warunki zatrudnienia, w szczególności miejsce pracy lub służby, datę przeniesienia, stanowisko pracy lub stanowisko służbowe, wynagrodzenie lub uposażenie oraz konsekwencje odmowy przyjęcia propozycji. 4. Pracownik lub funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję, o której mowa w ust. 1, może w terminie 10 dni od dnia jej otrzymania złożyć oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji przeniesienia. 5. W terminie 10 dni od dnia przyjęcia propozycji przeniesienia pracownik lub funkcjonariusz celny otrzymuje na piśmie potwierdzenie nowych warunków zatrudnienia. 6. Odmowa przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do: 1) rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy za wypowiedzeniem lub 2) zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. 7. Przepisy ust. 1-6 stosuje się odpowiednio do pracowników i funkcjonariuszy celnych zatrudnionych w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych. 8. Przepisów ust. 1-7 nie stosuje się do urzędników służby cywilnej." Przepis ten wszedł w życie z dniem ogłoszenia ustawy, czyli z dniem 6 sierpnia 2003 r., o czym stanowi art. 40 pkt 3 ustawy. Stwierdzić należy, że biorąc pod uwagę istniejące wówczas w perspektywie przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, ustawodawca zdecydował o konieczności wprowadzenia cytowanego wyżej przepisu w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostek Służby Celnej, co wiązało się ze zmniejszeniem obsady etatowej w strukturach organów celnych na granicy zachodniej i południowej, zwiększeniem natomiast na granicy wschodniej. Tego rodzaju uregulowanie miało usprawnić proces przenoszenia funkcjonariuszy celnych, z założenia sprzyjając celowi nadrzędnemu, czyli przygotowaniu polskiego aparatu celnego pod kątem przyszłego przebiegu na wschodniej granicy kraju granicy Unii Europejskiej. Uznać zatem należy, iż to interes publiczny przesądził o potrzebie wprowadzenia przepisów szczególnych. Takim też jest przepis art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Obowiązujące w ówczesnym czasie przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) i cytowany przepis powołanej ustawy pozostawały zatem względem siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Przypomnieć zaś wypada, że przepis szczególny ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem ogólnym (zawartym w ustawie o Służbie Celnej). Nie ma więc racji skarżąca, twierdząc, że - oceniając legalność zaskarżonej decyzji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powinien uwzględnić jej skargę z uwagi na istnienie podstaw do stosowania ustawy o Służbie Celnej. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że uzyskanie statusu funkcjonariusza celnego, w wyniku mianowania do Służby Celnej powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nieznane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby, funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się także z możliwością jego przeniesienia, jeśli zajdzie taka potrzeba, nawet w szczególnym trybie. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że A. M. otrzymała propozycję przeniesienia do Izby Celnej w Przemyślu, a wobec niewyrażenia zgody na takie przeniesienie, została zwolniona ze służby, na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 przedmiotowej ustawy, bowiem w zaistniałych okolicznościach nie mogło dojść do podjęcia innego aktu, gdyż odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia, w świetle tego przepisu, stanowi podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. W związku z tym za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.