II OSK 164/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 529/16 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 października 2016 r. w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.) nałożył na Wójta Gminy B. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z określeniem czynności lub robót budowlanych, które należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dotyczyło to zrealizowanej inwestycji sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] w ramach inwestycji pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami na terenie B., D., R.", określonej w decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Powyższy obowiązek powinien zostać zrealizowany do dnia 31 marca 2016 r. WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W skardze Gmina B., reprezentowana przez Wójta Gminy, podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.). Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W opinii Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jaki "zakres sprawy" mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji, nie wynika także jakim przepisom postępowania uchybił ten organ. Organ odwoławczy stwierdza jedynie enigmatycznie brak podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. ze względu na zasadę szybkości postępowania, wymagającą podejmowania czynności przez organ, którego miejsce siedziby do tego predysponuje, lecz nie wyjaśnia jakich okoliczności, w kontekście "zakresu sprawy", czynności te miałyby dotyczyć. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. konieczne będzie badanie kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie, co zauważa WINB, skarżący jednoznacznie nie wyraża zgody na lokalizację inwestycji na jego działce, stąd Gmina B. będąca inwestorem nie może wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z wywodów tego organu wynika, że w sytuacji braku zgody właściciela organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego. Tym bardziej, w ocenie Sądu, staje się niejasny powód podjęcia decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., skoro, zdaniem WINB, brak zgody współwłaściciela nieruchomości na dysponowanie nią na cele budowlane przesądza o braku możliwości pozytywnego zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego w trybie określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Nie ma tym samym potrzeby prowadzenia przez organ I instancji dalszego postępowania wyjaśniającego. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż organ odwoławczy uchylając decyzje pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z uzasadnieniem, z którego wynika, że zachodzą postawy do wydania decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego ze względu na brak możliwości jego legalizacji wobec braku zgody skarżącego na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, że nie zachodziły podstawy do podjęcia decyzji kasatoryjnej, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli przyjęte przez WINB. W prowadzonym postępowaniu nie zostały bowiem wyjaśnione kluczowe dla sprawy okoliczności, co powinno stanowić "zakres sprawy" przekazany do ustalenia organowi I instancji. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., przy czym, jak wynika z akt sprawy, nie wykazano czy doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Dopiero wyjaśnienie powyższej kwestii otworzy, zdaniem Sądu, drogę do zastosowania właściwego trybu postępowania, przy czym tryb obrany przez organy, określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., znajdzie zastosowanie tylko w przypadku wykazania istotnych odstępstw od projektu budowlanego. W rezultacie, jeśli zostaną spełnione przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., to w trakcie postępowania naprawczego organ rozważy kwestię zgody właścicieli działki na dysponowanie nią dla celów budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania w postaci: 1) art. 145 §1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że: - WSA w Gliwicach uchylił decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą organ ten uchylił decyzję nr [...] PINB z dnia [...] lutego 2016 r. oraz jednocześnie: - uznał, że zachodziły podstawy do wydania decyzji identycznej, tj. decyzji kasatoryjnej aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli przyjęte przez WINB, tym samym pośrednio "nakazując" WINB wydanie ponownie decyzji o identycznym rozstrzygnięciu ale odmiennym uzasadnieniu; - tym samym WSA w Gliwicach nie wykazał, ani nie uzasadnił, jaki wpływ miało naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez WINB na wynik sprawy, a tym bardziej nie wykazał i nie uzasadnił, aby naruszenie to miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wewnętrznie sprzeczne wskazania co do dalszego postępowania WINB; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd uznał, że w prowadzonym postępowaniu nie zostały wyjaśnione kluczowe dla sprawy okoliczności, co powinno stanowić "zakres sprawy" przekazany do ustalenia organowi I instancji, a następnie Sąd uznał, że powinno zostać ustalone m.in. czy doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, jeżeli tak, to jaki winien zostać zastosowany tryb postępowania, a następnie organ "rozważy kwestię zgody właścicieli działki na dysponowanie nią na cele budowlane" - które to trzy kroki odpowiadają dosłownie treści decyzji WINB (s.2), nawet co do kolejności; 4) art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd nie oddalił skargi, pomimo że treść decyzji WINB odpowiada prawu (nawet jeżeli w ocenie Sądu odmienne winno być jej uzasadnienie, którą to konstatację pełnomocnik również kwestionuje); powyższe uchybienia miały istotny wpływ na treść wyroku, gdyż w jego wyniku Sąd uchylił prawidłową (zarówno co do rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia) decyzję WINB i nakazał wydanie decyzji o identycznym rozstrzygnięciu oraz niemalże identycznym uzasadnieniu, co prowadzi do usankcjonowanej wyrokiem przewlekłości postępowania; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b., przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji, w której zachodzą przesłanki do zastosowania tego trybu (w przypadku stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę) zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie określonym w projekcie pierwotnym powinna być brana pod uwagę na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia istotnych odstępstw od tego projektu, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, ochrona uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości objętej inwestycją prowadzi do wniosku dokładnie przeciwnego - prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze stosunku zobowiązaniowego - jakim jest udzielenie "zgody" - dotyczy inwestycji o konkretnych parametrach określonych projektem budowlanym zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę - w momencie, w którym inwestycja przestaje być z tym projektem zgodna, udzielona w przeszłości "zgoda" nie ma istotnego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) może zatem nastąpić, gdy akt ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, ale jedynie wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie kontrolowane przez sąd administracyjny postępowanie administracyjne zakończone zostało zaskarżoną decyzją, którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia "z uzasadnieniem, z którego wynika, że zachodzą podstawy do wydania decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego ze względu na brak możliwości jego legalizacji wobec braku zgody Skarżącego na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane". Jednocześnie Sąd stwierdził: "Nie oznacza to jednak, że nie zachodziły podstawy do podjęcia decyzji kasatoryjnej, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli przyjęte przez ŚWINB", po czym przedstawił powody, dla których decyzja organu I instancji winna być uchylona, a sprawa przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nie kwestionując wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powodów uzasadniających podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, należy podkreślić, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia prawa nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem uznał WSA w Gliwicach, wynikiem sprawy powinno być rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a więc o treści takiej, jak w uchylonej przez Sąd I instancji decyzji WINB. Co prawda organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji koncentrował się przede wszystkim na kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zakresu tego prawa, bardzo ogólnie sygnalizując inne istotne kwestie, niemniej jednak samo rozstrzygnięcie wydał prawidłowe. Stąd też zgodzić się należy z wywodami skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, będącą decyzją kasatoryjną, a motywy jego wyroku uchylającego tę decyzję, w których stwierdzał, że zachodziły podstawy do podjęcia decyzji kasatoryjnej, "aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli przyjęte przez ŚWINB", w tej sytuacji były wewnętrznie sprzeczne i w tym zakresie naruszały art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro nie zostały spełnione wszystkie warunki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (brak istotnego wpływu na wynik sprawy), to nie było podstaw do stosowania tego przepisu, lecz należało zastosować art. 151 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., znajdują więc usprawiedliwione podstawy. Na obecnym etapie postępowania nie można przesądzać kwestii posiadania (lub nie) przez inwestora prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Do jej rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie postępowania w znacznie szerszym zakresie niż uczyniono to w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Z uwagi na powyższe przedwczesne byłoby wypowiadanie się co do zasadności zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania mają usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne winny uwzględnić wskazane wyżej uwagi, a także rozważyć okoliczności zasygnalizowane przez Sąd I instancji jako podstawy do podjęcia decyzji kasatoryjnej inne, niż przyjęte przez WINB. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.