I OW 158/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Glinojeck o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Glinojeck a Prezydentem m. st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. K. w sprawie przyznania tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Glinojeck jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Kierownik MOPS w Glinojecku, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Glinojeck, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Glinojeck a Prezydentem m. st. Warszawy, przez wskazanie organu właściwego w sprawie z wniosku R. K. o przyznanie tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 8 maja 2019 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej dzielnicy Ursus m. st. Warszawy wpłynął wniosek R. K. dotyczący tymczasowego miejsca schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. Ośrodek Pomocy Społecznej dzielnicy Wola m. st. Warszawy przekazał do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Glinojecku tenże wniosek jako właściwemu do załatwienia sprawy – na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm.-dalej "u.p.s."). W ocenie Kierownika MGOPS w Glinojecku, działającemu z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Glinojeck, mając na uwadze art. 101 ust. 2 u.p.s., nie można tracić z pola widzenia art. 101 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Wskazano, że sytuację R. K. należałoby uznać za przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą, co przesądza o właściwości do załatwienia sprawy przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Warszawie. W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola w m.st. Warszawa, działając z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, wniósł o ustalenie, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Burmistrz Miasta i Gminy Glinojeck. Wskazano, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że R. K. jest osobą bezdomną. Podano, że w dniu 10 maja 2019 r. pracownik socjalny OPS Dzielnicy Ursus przeprowadził z wnioskodawcą wywiad środowiskowy – podkreślono, że wywiad ten przeprowadzono w schronisku dla osób bezdomnych. Zaznaczono, że pobyt w schronisku dla bezdomnych w dacie składania wniosku jest okolicznością świadczącą tym, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. Wobec tego będzie miał zastosowanie art. 101 ust. 2 u.p.s., który stanowi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Podano, że ostatni adres zameldowania R. K. to [...] Glinojeck. W ocenie Dyrektora OPS Dzielnicy Wola w m.st. Warszawa, działającego z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s., gdyż nie zachodzą okoliczności wskazane w tym przepisie. Wskazano, że z aktualnego wywiadu przeprowadzonego w dniu 10 maja 2019 r. wynika, iż wnioskodawca ma nadciśnienie, problemy z bólami głowy i ze wzrokiem, jednak z akt nie wynika, by był pod stałą opieką lekarską na terenie m.st. Warszawy, co czyniłoby jego sytuację życiową szczególną i przemawiającą za rozstrzygnięciem wniosku w trybie art. 101 ust. 3 u.p.s. Zwrócono także uwagę, że w dniu 6 czerwca 2019 r. do OPS Dzielnicy Wola w m. st. Warszawa wpłynęło pismo z Pensjonatu Socjalnego "[...]", z którego wynika, że R. K. opuścił pensjonat (w którym przebywał do 31 maja 2019 r.) nie podając adresu nowego miejsca pobytu. Podkreślono, że Ośrodkowi nie jest znane miejsce jego pobytu. Końcowo podkreślono, że m.st. Warszawa nie może przejmować na siebie realizacji obowiązku zapewnienia schronienia wszystkim osobom bezdomnym z tego powodu, że są gminy, które tego obowiązku nie realizują, choćby poprzez zlecenie realizacji zadania innej gminie zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie powstał spór pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Glinojeck a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. K. w sprawie przyznania tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast stosownie do ust. 2 tego przepisu, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Jak wynika z dokumentacji niniejszej sprawy, ostatnim miejscem zameldowania R. K. jest [...] Glinojeck. Natomiast do 31 maja 2019 r. przebywał w schronisku dla osób bezdomnych Pensjonat Socjalny "[...]" w Warszawie, który po tym dniu opuścił i – jak podaje Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola w m. st. Warszawa – nie znane jest obecne miejsce jego pobytu. Wskazać w tym miejscu należy na definicję osoby bezdomnej zawartej w art. 6 pkt 8 u.p.s. Według tego przepisu, osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Artykuł 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W rozumieniu ustawy lokalem mieszkalnym nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Zatem wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. W niniejszej sprawie uznać należy, że R. K. spełnia warunki opisane w art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie ma on bowiem możliwości powrotu pod adres ostatniego meldunku, a do niedawna przebywał w schronisku dla osób bezdomnych, którego nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Schroniska, domy dla bezdomnych, noclegownie i inne podobne miejsca nie stanowią bowiem "lokalu mieszkalnego" w rozumieniu powołanego przepisu. Natomiast – jak wynika z akt sprawy – miejsce jego obecnego pobytu nie jest znane. Z powyższych względów R. K. musi być uznany za osobę bezdomną, o jakiej mowa w art. 101 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 8 u.p.s. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, o czym była już mowa powyżej. Jeżeli ostatnim miejscem zameldowania R. K. na pobyt stały był Glinojeck, to organem właściwym do rozpoznania jego wniosku w sprawie przyznania tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych, jest Burmistrz Miasta i Gminy Glinojeck, jest to bowiem gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały – zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. Równocześnie uznać należy, że nie zachodzą przesłanki z art. 101 ust. 3 u.p.s., które wskazywałyby na właściwość miejscową gminy miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.