II OSK 2036/12

SENTENCJA Dnia 8 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Sopotu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Gd 106/12 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 25 czerwca 2010 roku, nr XL/476/2010 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej jako spółka bądź skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 25 czerwca 2010 r., nr XL/476/2010 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącej położonej w Sopocie przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] arkusz 1 jednostka [...] w zakresie dotyczącym określenia wysokości zabudowy w punkcie 14.9.5. tiret trzecie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skargę na powyższą uchwałę wniosła spółka. Skarżąca wskazała, że w dniu 31 grudnia 2008 r. złożyła do Prezydenta Miasta Sopotu wniosek o sporządzenie zmian w ówcześnie obowiązującym studium, opisując planowane zamierzenie inwestycyjne na terenie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej spółki na osiedlu [...], polegające na realizacji budynku wielorodzinnego o wysokości 12 kondygnacji przy ul. O. [...], w sąsiedztwie istniejących już budynków wielorodzinnych. Wniosek ten nie został rozpoznany, a przyjęte rozwiązania pozostają w rażącej sprzeczności z treścią tych wniosków. Zdaniem skarżącej, wprowadzenie postanowieniami studium, limitowanej wysokości zabudowy nieruchomości w sposób istotny ogranicza prawa podmiotowe właściciela do korzystania z przedmiotu własności. Zakaz zabudowy wynikający z ustaleń studium został bowiem "przeniesiony" do postanowień planu. Studium, jako akt poprzedzający powstanie planu miejscowego – z uwagi na swój wiążący charakter przy uchwalaniu planu – w sposób pośredni kształtuje prawa i obowiązki właścicieli. Zdaniem skarżącej wprowadzenie ograniczenia zabudowy nieruchomości ustaleniami studium powinno posiadać "dodatkowe" materialnoprawne podstawy wynikające z przepisów obowiązującego porządku prawa powszechnego, które uzasadniałyby prawne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sopotu wniosła o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi były nieuzasadnione. Podniosła między innymi, że przyjęte dla przedmiotowej nieruchomości ustalenia nowego studium są korzystniejsze dla skarżącej od poprzednich, gdyż dopuszczają zabudowę do 3-4 kondygnacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., wydanym w sprawie II SA/Gd 170/11, oddalił skargę na przedmiotową uchwałę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą, wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1725/11 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut o podstawowym znaczeniu w sprawie, a mianowicie dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie zakwestionowana przez spółkę treść studium w zakresie wprowadzonej limitowanej wysokości zabudowy niewątpliwie w sposób istotny ogranicza przysługujące stronie prawo zabudowy wynikające z uprawnień właścicielskich. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że nie do zakwestionowania jest prawo gminy wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w studium lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisem art. 3 ust. 1 u.p.z.p., doktrynalnie określonym władztwem planistycznym, nie oznacza, że może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ustalenia studium, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 k.c. swobody w wykonywaniu prawa własności. Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jak wynika z dokumentacji planistycznej oraz argumentacji przedstawionej przez Radę Miasta w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nieuwzględnienie zamierzeń inwestycyjnych skarżącej przy tworzeniu studium było podyktowane konkretnymi względami, których jednak Sąd Wojewódzki nie analizował. Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy konieczna była wnikliwa ocena Sądu I instancji co do przesłanek warunkujących wprowadzenie do studium treści, która nie odpowiada interesowi prawnemu Spółki. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, który w piśmie uzupełniającym z dnia 20 października 2011 r. podniósł dodatkową okoliczność, wskazującą na przekroczenie granic władztwa gminy realizowanego przy uchwalaniu studium, w którego treści określono szczegółowo, co do nieruchomości skarżącej maksymalną wysokość zabudowy. Odnosząc się do tego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że władcze działania gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej gminy na poziomie studium zostały skonkretyzowane w przepisach art. 9-12 u.p.z.p. i różnią się one od działań związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidzianych w art. 14-20 u.p.z.p. Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako akt o wyższym stopniu ogólności wyznacza granice, w jakich ma nastąpić wiążące ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów zagospodarowania i zabudowy. Zestawienie treści przepisów art. 10 i art. 15 wskazuje, że inne są zakresy przedmiotowe studium oraz planu miejscowego. W studium powinny zostać określone uwarunkowania odnoszące się do zagospodarowania przestrzennego gminy, których katalog wymieniony został w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2 w studium określa się m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (pkt 1), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów (pkt 2). O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, jako aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie powinno ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Z kolei przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zestawienie tych przepisów obrazuje różnicę między kierunkami zagospodarowania przestrzennego, które powinno określać studium, a ustaleniami planu miejscowego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż wprowadzenie w studium ograniczeń dotyczących m.in. wysokości zabudowy i ilości kondygnacji stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, skutkujące nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Wyjaśnił, że nieruchomość skarżącej położona jest przy ul. [...] w Sopocie na terenie oznaczonym w studium jako jednostka M-1 [...]. W zaskarżonej uchwale w punkcie 14.9.5 określono wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów na obszarze jednostki M-1 [...]. W szczególności zaś tiret trzecie stanowi, że na obszarze tym może być zrealizowana jedynie zabudowa o wysokości do trzech kondygnacji i niepełna kondygnacja czwarta. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, takie ograniczenie narusza zasady sporządzania studium, a uprawnienia rady gminy do ustalania wiążących przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu w zakresie kwestionowanej części studium zostały nadużyte. Skarżąca domagała się wprowadzenia zapisu zezwalającego na realizację na jej nieruchomości zabudowy do wysokości dwunastu kondygnacji. Z uwagi na naruszenie zasad sporządzania studium, Sąd I instancji orzekł, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem w tym zakresie. Brak było natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem od jej podjęcia upłynął już rok. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Sopot. Zarzuciła naruszenie art. 141 § 4, art. 153, art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) w związku z art. 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 184 Konstytucji RP poprzez zaniechanie dokonania w zaskarżonym wyroku oceny, czy niekwestionowane prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w studium dochowało odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, objętych treścią wiążących wskazań wyroku w sprawie II OSK 1725/11. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd I instancji dysponował dokumentacją planistyczną i argumentacją organu, określającymi konkretne przyczyny nieuwzględnienia przy tworzeniu studium zamierzenia inwestycyjnego spółki i udzielającymi pierwszeństwa innym wartościom niż uprawnienia skarżącej do realizacji zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy takie działanie organu planistycznego mieściło się w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego. Gmina Sopot wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzeczy Gminy od skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że w treści zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wykonał zaleceń i nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1725/11, którym uchylono uprzednio wydany w sprawie wyrok Sądu I instancji z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 170/11. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zarzut ten został błędnie skonstruowany, bowiem przepis ten dotyczy co do zasady oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 153 p.p.s.a. może wyjątkowo stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w postępowaniu kasacyjnym. Sformułowanie takiej oceny, odmiennej od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, możliwe jest w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli orzeczenie to mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, z. 2, poz. 18, z glosą Z. Kmieciaka, tamże, s. 76-77). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Po drugie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W treści wyroku w dnia 9 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił szczegółowo zasady związane z przygotowaniem studium oraz zakresem uchwały w tym przedmiocie. Podkreślił przy tym, odnosząc się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, że wprowadzenie w studium ograniczeń dotyczących m.in. wysokości zabudowy i ilości kondygnacji stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, skutkujące nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Kwestia ta miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia wydanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Poza sporem jest bowiem, że nieruchomość skarżącej, położona jest przy ul. [...]w Sopocie na terenie oznaczonym w studium jako działka nr 1 arkusz 1 jednostka M-1 [...], a w zaskarżonej uchwale w punkcie 14.9.5 tiret trzecie określono wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów na obszarze jednostki M-1 [...], wskazując, że na obszarze tym może być zrealizowana jedynie zabudowa o wysokości do trzech kondygnacji i niepełna kondygnacja czwarta. Uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. uznać więc należało, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania studium. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił wykładnię prawa wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., co w sposób jednoznaczny wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Za nieuzasadniony uznać więc należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (elementy składowe uzasadnienia wyroku) oraz art. 190 p.p.s.a. (związanie wykładnią prawa wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny). Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 1 i art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 184 Konstytucji RP poprzez zaniechanie dokonania w zaskarżonym wyroku oceny, czy niekwestionowane prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w studium dochowało odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie był zobowiązany do przedstawiania szczegółowej oceny w tym zakresie, bowiem jak już wyżej wskazano zasadnicze znaczenie miało dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny i uwzględnione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, naruszenie zasad sporządzania studium, skutkujące, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, stwierdzeniem niezgodności uchwały z prawem, bowiem upłynął rok od jej wejścia w życie, a nie jest to akt sprawa miejscowego. Kwestię tę pominęła skarżąca kasacyjnie gmina, a zarzuty skargi kasacyjnej błędnie oparto na ogólnych rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., dotyczących władztwa planistycznego gminy, które stanowiły odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej złożonej uprzednio przez skarżącą spółkę. Rozważania te nie mogą jednak podlegać ocenie bez uwzględnienia dalszej części uzasadnienia przedmiotowego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i wykładni prawa tam sformułowanej, która dla Sądu I instancji była wiążąca. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.