II OSK 2971/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. A. i S. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 82/20 odrzucającego skargi E.A. i S. A. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w A. w przedmiocie wydania wizy krajowej postanawia zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 82/20, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie odrzucił skargi E.A. i S. A. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w A. w przedmiocie wydania wizy krajowej. Postanowienie wydano w następujących okolicznościach sprawy: E.A. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik skarżącego S. A. wniosła skargę na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w A. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej dla S. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 48/19, odrzucił skargę E.A. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w A. w przedmiocie wydania wizy krajowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga E. A. podlega odrzuceniu wobec braku interesu prawnego skarżącej. Naczelny Sąd Administracji postanowieniem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3609/19, uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność konsula w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej. Podkreślono, że badanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Ocena kognicji sądów administracyjnych w konkretnej sprawie ma pierwszeństwo i kluczowe znaczenie. Rozstrzygnięcie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny kwestii dopuszczalności drogi sądowej prowadziłoby do pozbawienia strony jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego wynikającą z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 82/20, odrzucił skargi E.A. i S. A. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w A. w przedmiocie wydania wizy krajowej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 5 pkt 4 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoznawania wniosku o wydanie wizy krajowej, sądy administracyjne nie były właściwe w sprawach wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 900). Sąd pierwszej instancji zauważył, że w dniu 4 marca 2019 r. weszła w życie nowelizacja art. 5 pkt 4 p.p.s.a. Ustawodawca rozszerzył zakres kognicji sądów administracyjnych również na sprawy dotyczące wiz Schengen, o których mowa w art. 2 pkt 2-5 kodeksu wizowego. Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że nowelizacja miała "na celu dostosowanie polskiego porządku prawnego do zaleceń Komisji Europejskiej przedstawionych polskiemu Rządowi w ramach procedury naruszeniowej, o której mowa w art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. poz. 864, z późn. zm.), zwanego dalej "TFUE", oraz do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-403/16 Soufiane El Hassani". Z analizy art. 5 pkt 4 lit a i b p.p.s.a w brzmieniu obecnie obowiązującym wynika, że nadal do właściwości sądów administracyjnych nie należą sprawy dotyczące odmowy wydania wiz krajowych (zob. postanowienia NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1480/19, z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1519/19). Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji, bezczynność konsula w przedmiocie wydania wizy krajowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi, nie może być przedmiotem kontroli sądowej. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienia wnieśli E.A. i S. A., zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 pkt 4 lit. a i b p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do odrzucenia całości skarg, choć w świetle art. 20 i 21 KPP UE (prawo do sądu i zakaz dyskryminacji), art. 7, 8, 9, 32, 45 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz artykułów 3,8,13,14 EKPCz skargi powinny być przez Sąd rozpatrzone. 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 pkt 4 lit. a i b oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do skarg w części dotyczącej Ministra Spraw Zagranicznych, albowiem powołane przepisy nie wykluczają sądowej kontroli sprawowania przez niego nadzoru nad pracą Konsula oraz sądowej kontroli zaniechań Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie, zwłaszcza w kontekście postawionych w skardze zarzutów. 3. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 5 pkt 4 lit. a i b oraz art. 58 § pkt 1 p.p.s.a. i uznanie własnej niewłaściwości do rozpatrzenia skarg, zamiast zastosowania art. 3 § 1 oraz § 2 ust. 1, 8 i 9 p.p.s.a. w związku z art.8,9 i 87 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP. 4. przepisów postępowania poprzez brak analizy sprawy oraz kontroli Konsula i Ministra Spraw Zagranicznych w kontekście poszanowania przez nich w rozpoznawanej sprawie zasad równoważności i skuteczności, utrwalonych w orzecznictwie TSUE, dotyczących zabezpieczenia interesów jednostek chronionych prawem unijnym, w ramach autonomii proceduralnej państw członkowskich, na którą to autonomię państwa członkowskie nie mogą się powoływać przy braku poszanowania i zastosowania powyższych zasad. W związku z postawionym w skargach zarzutem okrutnego i poniżającego traktowania, narusza to prawa skarżących gwarantowane w art. 4 KPP UE oraz art. 3 EKPCz oraz w związku z wykazaniem w skargach dyskryminującego charakteru zastosowanych wobec nich przepisów - ochronę gwarantowaną w art. 14 EKPCz (zakaz dyskryminacji), ponadto ochronę praw gwarantowanych w art. 6 i 13 EKPCz (prawo do sądu i skutecznego środka odwoławczego) oraz w art. 8 EKPCz (prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego). 5. przepisów postępowania poprzez brak analizy i odmówienie sądowej kontroli działań i zaniechań Ministra Spraw Zagranicznych w rozpoznawanej sprawie, który na mocy obowiązujących przepisów podlega regulacjom zawartym w art. 6, 7, 7a, 8, 9,10,81,156 1 p. 2) i 161 § 1 k.p.a. oraz w art. 2,7,8,9 i 87 ust. 1 Konstytucji RP i nie jest w żaden sposób wyłączony spod kognicji sądów administracyjnych na mocy przepisów p.p.s.a., choć jego nadzór i kontrola działań konsula, której zakres jest definiowany przepisami art. 13 ustawy prawo konsularne jest ograniczona w ust. 4 tegoż artykułu, nie ogranicza jednak kontroli zgodności z prawem działań konsula oraz trybu procedowania przez niego wniosków wizowych. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcie w postępowaniu kasacyjnym w sposób ostateczny kwestii dopuszczalności skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej. Wniosek o umorzenie postępowania uzasadnił tym, że [...] lutego 2019 r. Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w A. wydał skarżącemu wizę Schengen ważną [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wskazać należy, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim interpretowaniem użytego w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sformułowania "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania. W szczególności uwidacznia się to w tych wypadkach, gdy zawieszenie postępowania następuje z uwagi na skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE w innej podobnej sprawie (art. 15 § 1 pkt 2 i 3, art. 187 i 269 p.p.s.a., art. 267 TFUE w brzmieniu nadanym traktatem z Lizbony) (M. Niezgódka-Medek (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 125, LEX/el.) Podkreślić należy, że w świetle obowiązujących przepisów orzeczenie TSUE dotyczące wykładni prawa unijnego ma moc wiążącą nie tylko w sprawie, w której sąd skierował pytanie prejudycjalne, a także w innych podobnych sprawach rozpoznawanych przez sądy administracyjne. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znane jest, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2470/19, skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następujące pytanie prejudycjalne: Czy art. 21 ust. 2a Konwencji wykonawczej do układu Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE z 2000 r. Nr L 239 s. 19) w powiązaniu z art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407) należy rozumieć w ten sposób, że obywatel państwa trzeciego, któremu odmówiono wydania wizy długoterminowej i który nie może skorzystać z wynikającego z art. 21 ust. 1 Konwencji wykonawczej do układu Schengen prawa swobodnego przemieszczania się po terytoriach innych państw członkowskich, powinien mieć zapewnione prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem?; W ocenie Sądu, należało uznać, że skoro przedmiotem pytania prejudycjalnego skierowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie o sygn. akt II OSK 2470/19, jest wykładnia tożsamych przepisów prawa unijnego, to rozstrzygnięcie zawisłej przed tutejszym Sądem sprawy w pełni zależne jest od wyniku postępowania zainicjowanego pytaniem do TSUE. Zajęcie stanowiska przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w perspektywie wykładni prawa Unii Europejskiej ma ponadto istotne znaczenie dla określenia zakresu obowiązujących regulacji krajowych będących podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie. Należało zatem stwierdzić, że w sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i tym samym uzasadnione jest zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania przed TSUE. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.