II OSK 745/16

SENTENCJA Dnia 21 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 361/15 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [..] nr [..] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 14 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 361/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. N. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [..] nr [..] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Bielsko – Biała decyzją z [..]na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2012r., poz. 647 z zm., dalej upzp) obciążył skarżącego jednorazową opłatą 8414,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działki nr [..]obj. Kw nr [..] oraz udziału w działce [..] na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku–Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że plan obejmujący teren położony w W. w rejonie ul. L. został uchwalony uchwałą z dnia 29 czerwca 2010r., która przewidywała 30% stawkę opłaty planistycznej. Z chwilą wejścia w życie tego planu (2 października 2010r.) utracił moc poprzedni plan z 2006r., obowiązujący od 4 sierpnia 2006r. W związku z uchwaleniem planu w 2010r. działka nr 213/68 została objęta jednostką MN, a działka 213/99 jednostkami MN oraz 1D ½. W poprzednim planie (z 2006r.) ww. działka znajdowała się w jednostce 2ZP- tereny zieleni, a działka 213/99 w jednostkach 2ZP i 1D ½. Odwołujący się zbył po wejściu w życie planu z 2010r., stanowiącą jego własność działkę 213/68 wraz z udziałem w działce 213/99. Ustalono wartość nieruchomości w operacie szacunkowym na kwotę 34 448 zł przed uchwaleniem planu, a po uchwaleniu na kwotę 62 496 zł, a więc wzrost wartości nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia w planie z 2010r. wyniósł 28 048 zł. Operat organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji, uznał za zgodny z prawem. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, argumentując, że nie jest prawdą, iż zmiana planu (w 2010r.) doprowadziła do wzrostu wartości nieruchomości. W tym zakresie podkreślał, że organ winien ustalić związek wzrostu wartości nieruchomości z planem z 2010r. Podkreślił, że w momencie zakupu spornej działki obowiązywała decyzja o warunkach zabudowy z kwietnia 2006r., na mocy której działka ta miała status budowlanej. Zdaniem skarżącego decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr [..]ma wpływ na sposób zagospodarowania działki, tym bardziej że plan z 2006r. (obowiązujący od 4 sierpnia 2006r.) był w zakresie przeznaczenia działki nr [..]pomyłką organu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę oddalił. Sąd I instancji uznał, że plan z 2010r. określa nowe przeznaczenie działek w stosunku do ich przeznaczenia, określonego w planie z 2006 roku. Nowy plan wprowadzał korzystniejsze zapisy dla spornych działek, a w związku z tym spowodował wzrost ich wartości. Stosownie do art. 36 ust. 4 upzp, jeżeli w związku z ustaleniem planu miejscowego (albo jego zmianą), wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości przy czym opłata nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 37 ust 1 upzp wysokość opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu (zmianie) planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem (zmianą) planu lub faktycznego sposobu wykorzystania terenu przed jego uchwaleniem. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja o warunkach zabudowy z dnia 27 kwietnia 2006r. nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem opłata planistyczna odnosi się do wzrostu wartości działki na skutek uchwalenia planu z 2010r., a wzrost ten był wyliczony zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp. W istocie więc skarżący opiera zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp na założeniu, iż w przypadku gdy na działkę zostały wydane warunki zabudowy o funkcji zgodnej z funkcją określoną w obowiązującym planie, to nie następuje wzrost wartości nieruchomości z uwagi na brak zmiany funkcji na omawianej działce. Sąd ten pogląd co do zasady podzielił, jednakże za sprzeczne z ustawą o planowaniu uznał, wypływające z treści skargi (a wcześniej odwołania) założenie, że raz ustalona funkcja nieruchomości gruntowej w drodze decyzji o warunkach zabudowy ma prymat nad planem miejscowym. Pogląd taki bowiem zakłada, że uchwalony w czerwcu 2006r. plan miejscowy, nie miał wpływu na funkcję ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy z 27 kwietnia 2006r. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 36 ust. 4 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w wyniku zmiany planu miejscowego (uchwałą nr LVIII/1357/2010 z dnia 29 czerwca 2010r. w stosunku do uchwały z dnia 13 czerwca 2006r.) doszło do faktycznego wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą planu, podczas gdy faktyczny dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości wskazuje, iż nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki, która na mocy decyzji o warunkach zabudowy miała charakter budowlano-mieszkaniowy, i charakter ten nie został faktycznie zmieniony po wejściu w życie uchwały z dnia 13 czerwca 2006r.; b) art. 37 ust. 1 upzpz poprzez błędną wykładnię pojęcia wzrostu wartości nieruchomości, który to wzrost został ustalony bez uwzględnienia przeznaczenia terenu i faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed zmianą planu. 2) prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej Kpa) poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, kiedy jej treść naruszała przepisy prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Dlatego, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie w całości został podzielony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 516/17, który zapadł w identycznym stanie faktycznym i prawnym, a dotyczył sąsiedniej działki zbytej przez skarżącego. Zarzut naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy dotyczy naruszenia art. 145 § 1 Kpa poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, kiedy jej treść naruszała przepisy prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 Kpa nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji, gdyż jest to przepis określający podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją. Zaskarżona decyzja nie była wydana w tym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i ani organ, ani Sąd go nie stosowały. Nie daje to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości merytorycznego rozpoznania zgłoszonego zarzutu. Zarzut naruszenia prawa materialnego, określony jako naruszenie art. 37 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię pojęcia wzrostu wartości nieruchomości, który to wzrost został ustalony bez uwzględnienia przeznaczenia terenu i faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed zmianą planu należy rozpatrzeć łącznie z zarzutem naruszenia art. 36 ust. 4 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie. W ocenie autora skargi kasacyjnej wadliwie zostało przyjęte w sprawie niniejszej, że w wyniku zmiany planu miejscowego uchwałą nr LVIII/1357/2010 z dnia 29 czerwca 2010r. (dalej zw. plan z 2010r.) w stosunku do uchwały z dnia 13 czerwca 2006r. (dalej zw. plan z 2006r.) doszło do faktycznego wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy faktyczny dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości wskazuje, iż nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki, która na mocy decyzji o warunkach zabudowy miała charakter budowlano-mieszkaniowy, i charakter ten nie został faktycznie zmieniony po wejściu w życie uchwały z dnia 13 czerwca 2006r.; wzrost wartości nieruchomości został ustalony bez uwzględnienia przeznaczenia terenu i faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed zmianą planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 36 ust. 4 upzp, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zatem dla zastosowania art. 36 ust. 4 upzp i ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest zaistnienie trzech zdarzeń: 1) uchwalenie (lub zmiana) planu; 2) wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia (zmiany) planu; 3) zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest to, by sprzedający nieruchomość uzyskał pewne przysporzenie majątkowe w postaci większej wartości nieruchomości, której był (przed sprzedażą) właścicielem. To przysporzenie majątkowe ma być skutkiem przeznaczenia nieruchomości w nowym planie miejscowym na cele, które na rynku powodują wzrost wartości nieruchomości, w przeciwieństwie do dotychczasowego przeznaczenia. Co istotne - ten wzrost wartości nieruchomości musi być spowodowany nowym przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym, a nie innymi okolicznościami, jak choćby zwiększonym popytem na rynku nieruchomości. Z kolei, w myśl art. 37 ust. 1 upzp wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest zatem ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Z woli ustawodawcy opłata z tytułu ulepszenia planistycznego ma wykazywać różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Sąd I instancji trafnie uznał, że uchwalenie planu z 2010r. skutkowało wzrostem wartości nieruchomości, a dotychczasowy właściciel nieruchomości uzyskał wyższą cenę zbywając nieruchomość. Wzrost wartości nieruchomości, stanowiącej działki nr [..] nastąpił w związku ze zmianą ich przeznaczenia: w planie z 2006r. miały one przeznaczenie – tereny zielone (2 ZP), w planie z 2010r. – zostały objęte jednostką MN zabudowa mieszkaniowa niska. Jan Nizio nie mógł w 2006r. realizować zabudowy mieszkaniowej, o którą wnioskował, składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy - decyzją z dnia 31 sierpnia 2006r. organ umorzył postępowanie, z uwagi na obowiązywanie od 4 sierpnia 2006r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem zmiana przeznaczenia przedmiotowych działek nastąpiła w planie z 2010r., wobec planu z 2006r. Pomiędzy tymi planami nie było tzw. luki planistycznej. Nie można w związku z tym uwzględnić, jak chce skarżący kasacyjnie "faktycznego dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości", wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy z dnia 27 kwietnia 2006r. Przeznaczenie tej nieruchomości uległo bowiem zmianie po wydaniu decyzji poprzez wprowadzenie z dniem 4 sierpnia 2006r. zapisów planu z 2006r. (tereny zielone, nie przeznaczone pod zabudowę), bezpośrednio poprzedzającego plan z 2010r. Sprawa niniejsza dotyczy odmiennej sytuacji, przewidzianej w przepisie art. 36 ust. 4 upzp, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego został prawidłowo zastosowany oraz w przepisie art. 37 ust. 1 upzp, który nie został naruszony poprzez niewłaściwą wykładnię. Ponadto Naczelny Sąd Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 4