IV SA/Wa 2163/19

SENTENCJA Dnia 27 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 listopada 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Firmy [...] Sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Firmy [...] Sp. j. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając z urzędu, zawiesił postępowanie prowadzone z wniosku z dnia 15 maja 2019 r. [...] Sp. j. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], wydanym przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (o pow. sprzedaży do 175 m2) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] oraz części działki nr [...], położonych przy pasie drogowym drogi krajowej nr [...], obręb [...], gmina [...]. Stan sprawy, zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, przedstawiał się następująco. Przed wydaniem przez Wójta Gminy [...] decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji położonej przy drodze krajowej nr [...], obręb [...], gmina [...], Zastępca Wójta Gminy [...], działając z upoważnienia Wójta, wystąpił do zarządcy ww. drogi z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe postanowienie zaskarżył pełnomocnik strony, składając w ustawowym terminie wniosek z dnia 15 maja 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiesił postępowanie prowadzone z ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ uzgadniający powołał się na wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego. Wskazał jednocześnie, że zagadnieniem takim jest postępowanie toczące się z powództwa Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny pod sygn. akt [...] przeciwko [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o złożenie w trybie art. 231 § 1 k.c. oświadczenia woli o następującej treści: "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przenosi na Skarb Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad prawo własności nieruchomości o numerach ewidencyjnych: [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha położonych we wsi w obrębie [...] gm. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] za zapłatą wynagrodzenia w łącznej kwocie 32 818,00 zł (słownie: trzydzieści dwa tysiące osiemset osiemnaście złotych) w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienie się wyroku". Organ wyjaśnił dalej, że w związku z powyższym, stanowiące w niniejszym postępowaniu administracyjnym zagadnienie wstępne, w przedmiocie złożenia w trybie art. 231 § 1 k.c. oświadczenia o przeniesieniu własności działki nr [...], będącej przedmiotem przesłanego organowi do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, rozstrzygnięte zostanie przez sąd cywilny. Tym samym, jak stwierdził organ, z uwagi na nierozstrzygnięte zagadnienie wstępne, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w zakresie uzgodnienia ww. projektu decyzji, zwłaszcza w zakresie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2019 r. wniosła [...] sp. j., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji ze względu na toczące się postępowanie z powództwa Skarbu Państwa, reprezentowanego przez GDDKiA Oddział w [...] przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny, pod sygn. akt [...] przeciwko [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], o złożenie w trybie art. 231 §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145) oświadczenia woli o przeniesieniu własności działki nr [...], w sytuacji gdy postępowanie o własność nie ma znaczenia w tej fazie procesu inwestycyjnego, zatem nie stanowi zagadnienia wstępnego; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wykazania w skarżonym postanowieniu o zawieszeniu koniecznego związku pomiędzy sprawą a postępowaniem prowadzonym przed sądem cywilnym. Organ nie podał bowiem w motywach postanowienia istotnej zależności rozstrzygnięcia w jego sprawie od rozstrzygnięcia innego organu, tj. jakie prawo lub stosunek prawny zostanie ustalone w postępowaniu odrębnym, które to stanowi o treści stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem postępowania zawieszonego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione w niej zarzuty za nieuzasadnione. Organ wskazał przy tym, że rozstrzygnięcie wskazanego zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w [...] jest istotne z uwagi na prawidłowość ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy przez Wójta Gminy [...] w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Badając legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ postępowanie cywilne, na które wskazuje organ w zaskarżonym postanowieniu nie stanowi w ocenie Sądu zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc nie mogło być podstawą zawieszenia postępowania wywołanego wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że: "Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym" (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1817/16). Jednocześnie w piśmiennictwie podkreśla się, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a ponadto zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (zob. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Wróbla i M. Jaśkowskiej, Warszawa 2018, s. 645-646). Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę stoi nadto na stanowisko, że z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia wówczas, gdy w toku rozpatrywania danej sprawy ujawni się luka w jej stanie faktycznym (nie wątpliwość co do tego stanu), której uzupełnienie możliwe jest tylko poprzez rozstrzygnięcie określonej kwestii w drodze stosownego orzeczenia innego organu lub sądu, bez którego to orzeczenia stan faktyczny sprawy, jako niekompletny, nie pozwala na jej merytoryczne załatwienie. W tym miejscu należy zważyć, że sprawa dotyczyła uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wcześniej inwestycji z zarządcą drogi, przy której zlokalizowana miałaby zostać planowana przez skarżącą firmę inwestycja. Istotą postępowania uzgodnieniowego jest zajęcie przez organ uzgadniający stanowiska w zakresie jego kompetencji. Podkreślić należy przy tym, że uzgodnieniu podlega projekt w kształcie dokładnie takim, jaki organ prowadzący postępowanie główne przekazał organowi uzgadniającemu. Oznacza to, że organ uzgadniający nie ma uprawnień do wkraczania w zakres ustaleń zawartych w projekcie przedłożonej decyzji, ponieważ jego rola sprowadza się albo do uzgodnienia decyzji w przedstawionym kształcie, albo do odmowy takiego uzgodnienia, jeśli przedłożony projekt stoi w sprzeczności z przepisami prawa określającymi zakres uzgodnienia danej inwestycji. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, organ uzgadniający niewątpliwie przekroczył zakres swoich kompetencji, bowiem zamiast poprzestać na kwestiach związanych z uzgodnieniem projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla sprecyzowanej w tym projekcie inwestycji, przyznał sobie de facto prawo do ingerowania w zakres określonego tym projektem stanu faktycznego sprawy związanego z ustaleniami dotyczącymi stanu właścicielskiego jednej z działek, na których ta inwestycja miałaby się znajdować. Okoliczność ta stała się następnie powodem do snucia przez organ uzgadniający rozważań, co do prawidłowości ustalenia przez Wójta Gminy [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy, w ramach art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w zależności od tego, czy po zakończonym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym właścicielem działki nr [...] pozostanie [...] Sp. z o.o., czy też własność tej działki przejdzie na Skarb Państwa. Organ uzgadniający nie zauważył, że w swych rozważaniach, zawartych nomem omen dopiero w odpowiedzi na wniesioną skargę, sam poniekąd wykazał błąd w swoim rozumowaniu, wskazując, że podniesiona kwestia ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy leży w gestii Wójta Gminy [...], jako organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. To zatem Wójt Gminy [...] był zobowiązany, by w projekcie decyzji zawrzeć w powyższym zakresie niezbędne ustalenia. Nie było natomiast rzeczą organu uzgadniającego, by te ustalenia badać pod innym kątem niż tylko co do zgodności projektu z przepisami regulującymi zakres uzgodnienia. Co więcej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie główne było dokonanie ustaleń faktycznych z uwzględnieniem stanu sprawy obowiązującego w dacie sporządzania projektu. Odnosząc to do niniejszej sprawy i spornego zagadnienia stanu właścicielskiego działki nr [...] oznacza to tyle, że Wójt Gminy [...] był zobowiązany sporządzić projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącą firmę inwestycji z uwzględnieniem stanu właścicielskiego ww. nieruchomości obowiązującego w dacie przygotowania tego projektu. W takim też kształcie Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad był zobowiązany uzgodnić ten projekt lub też odmówić jego uzgodnienia, jeśli stwierdziłby ku temu stosowne przesłanki. Wbrew twierdzeniom organu uzgadniającego, w rozpatrywanym przypadku z całą pewnością nie mamy do czynienia z luką w stanie faktycznym, którą mogłaby zostać uzupełniona wyłącznie na skutek orzeczenia innego sądu czy organu, bowiem stan faktyczny był w niniejszej sprawie w pełni znany. Okoliczność, że działka nr [...] stała się przedmiotem sporu, który w następstwie jego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny może skutkować zmianą uprawnień właścicielskich do tej działki, nie stanowi zaś nie tylko zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale nawet nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji czy uzgodnienia projektu takiej decyzji. Należy zauważyć, że jakkolwiek rozstrzygnięcie wskazanego wyżej sporu przez sąd powszechny może docelowo wpłynąć na stan faktyczny sprawy, to na jej obecnym etapie sporna działka ma jasno określonego właściciela, a więc nie ma żadnych podstaw prawnych do ignorowania tego faktu. Ewentualna zmiana w tym zakresie ma obecnie charakter wyłącznie hipotetyczny, a oczekiwanie przez organ uzgadniający na rozstrzygnięcie spekulacji co do elementu stanu faktycznego zawisłej przed nim sprawy na skutek orzeczenia sądu cywilnego nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. Po wtóre, organ uzgadniający nie dostrzegł, że gdyby przed wydaniem przez Wójta Gminy [...] decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącą firmę inwestycji postępowanie przed sądem powszechnym zakończyło się pomyślnie dla Skarbu Państwa i w jego rezultacie własność działki nr [...] przeszłaby na rzecz Skarbu Państwa, wówczas Wójt Gminy [...] musiałby tę okoliczność uwzględnić, choćby z uwagi na art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w świetle których organy administracji zobowiązane są do zbadania i wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem całokształtu obowiązującego w dacie wydawania decyzji stanu faktycznego sprawy. To z kolei skutkowałoby koniecznością przygotowania przez Wójta nowego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, uwzględniającego nowy stan właścicielski spornej działki, a co za tym idzie określającego adekwatnie do tego nieprzekraczalną linię zabudowy. Dalej zaś projekt taki podlegałby na nowo stosownemu uzgodnieniu, w tym z zarządcą drogi. Po trzecie, jeśli nawet zmiana właściciela działki nastąpiłaby już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, to nie można zapominać, że szczególny charakter tego rozstrzygnięcia wyraża się w tym, iż decyzja ta jedynie zapoczątkowuje proces inwestycyjny i ma charakter deklaratoryjny, nie rodzi żadnych praw do danego terenu, a przede wszystkim nie pozwala na rozpoczęcie jakichkolwiek prac budowlanych, gdyż te mogą się rozpocząć dopiero na skutek legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie, przypomnieć trzeba, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ustala się m.in. posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. Mając powyższe na uwadze, Sąd za słuszne uznał zarzuty skargi, iż postępowanie przed sądem powszechnym, na które powoływał się organ uzgadniający, zawieszając prowadzone postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt k.p.a., bo choć rezultat tego postępowania może potencjalnie rzutować na stan właścicielski działki nr [...] na przyszłość, to jednak aktualnie ten stan jest znany, co nie tylko umożliwia, ale wręcz obliguje organ do uwzględnienia tego faktu i rozstrzygnięcia sprawy. Ewentualna zmiana w powyższym zakresie będzie zaś rzutować na konieczność sporządzenia przez organ prowadzący postępowanie główne nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, a następnie na konieczność jego uzgodnienia z właściwymi organami, w tym zarządcą drogi. Nie było zatem podstaw prawnych i faktycznych do zawieszenia postępowania przez Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad, a stanowiące o tym postanowienie tego organu należy uznać jako wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Co więcej, okoliczność wydania zaskarżonego postanowienia należy utożsamiać także z naruszeniem art. 12 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady szybkości i prostoty postępowania. Skoro bowiem organ uzgadniający bezpodstawnie przerwał bieg toczącego się postępowania poprzez jego zawieszenie, to wywołał zbędną zwłokę uniemożliwiającą terminowe merytoryczne załatwienie sprawy. Takie działanie organu nie mieści się zatem także w zakresie art. 8 k.p.a., gdyż przedłużanie postępowania na skutek jego nieuzasadnionego zawieszenia z całą pewnością nie budzi zaufania jednostek do organów władzy publicznej. W końcu zgodzić należy się także z zarzutem skarżącej naruszenia przez organ uzgadniający art. 11 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom tego organu, zawartym w odpowiedzi na skargę, motywy spornego rozstrzygnięcia nie zostały zakomunikowane stronie jasno i zrozumiale w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Sądu nie jest bowiem zgodne ze standardami prawidłowego przekonywania odwoływanie się do argumentacji, która sprowadza się do stwierdzenia, że: "(...) organ nie ma możliwości zajęcia stanowiska w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (...) zwłaszcza w zakresie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...)", w sytuacji gdy nie wyjaśnia treści tego przepisu oraz związku przyczynowego między zawartym w nim unormowaniem a istotą postępowania, które w ocenie organu stanowi dla sprawy zagadnienie wstępne. W istocie organ dopiero w odpowiedzi na skargę sformułował sens tego stanowiska, przy czym stosownym do tego miejscem było uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. W świetle powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienia z uwagi na naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.