I OW 127/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Wójtem Gminy [...] i Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T.K. w sprawie skierowania do schroniska dla bezdomnych postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 27 maja 2019 r. Wójt Gminy [...] (dalej: wnioskodawca) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Wójtem Gminy [...] i Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] w sprawie skierowania do schroniska dla bezdomnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] przekazał według właściwości do rozpatrzenia wniosek T.K. o skierowanie do Schroniska dla Osób Bezdomnych Stowarzyszenia "[...] " w [...], do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Z kolei Kierownik GOPS w [...], pismem z dnia 7 maja 2019 r., w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał powyższy wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Tymczasem Kierownik GOPS w [...] uznaje się za niewłaściwy do rozpoznania przekazanego wniosku i wskazuje, że wniosek winien rozpoznać Prezydent Miasta [...]. Wnioskodawca podał, iż T.K. w dniu 8 stycznia 2019 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o formalne skierowanie go do Schroniska dla Osób Bezdomnych Stowarzyszenia "[...] " w [...] z usługami opiekuńczymi. Strona, jak wynika z akt sprawy, w dniu złożenia wniosku przebywała w ww. schronisku/noclegowni, ponadto do wniosku dołączyła zaświadczenie lekarza rodzinnego ze wskazaniem, iż wymaga pomocy i opieki osób trzecich z uwagi na [...]. Legitymuje się również orzeczeniem o niepełnosprawności w [...]. Ponadto, jak wskazał T.K., nie może on liczyć na pomoc ze strony matki (jedyna rodzina), sam zaś porusza się [...]. W toku poczynionych przez MOPR w [...] ustaleń wykazano, iż ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały strony, jest [...], w związku z czym przekazano akta zgodnie z właściwością wskazaną w art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] także nie uznał swojej właściwości i wniosek T.K. przekazał dalej - GOPS w [...], powołując się na art. 101 ust. 1, 2 i 6 ustawy o pomocy społecznej i wskazując GOPS w [...] jako właściwą gminę miejsca zamieszkania strony. W ocenie Kierownika GOPS w [...], nie zachodzą przesłanki uzasadniające uznanie go, jako organu właściwego w sprawie na podstawie art. 101 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.). Podkreślił, iż pierwotną właściwością dla spraw o udzielenie świadczenia jest miejsce zamieszkania ubiegającego się. Natomiast z uwagi na fakt, iż ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji "miejsca zamieszkania", uwzględnia się regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego, art. 25 k.c., gdzie miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Co w konsekwencji w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w związku z art. 25 k.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). T.K. nie mieszka na terenie gminy [...] od 2012 r. Jak wynika z dokumentu Urzędu Gminy w [...] z dnia 18 stycznia 2019 r. w/w był zameldowany na pobyt stały w okresie od 18 stycznia 2013 do 13 lutego 2017 r. pod adresem: [...]. Po tym okresie został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej "[...] " w [...], który opuścił dobrowolnie 20 grudnia 2018 r. Jako osoba bezdomna udał się do Schroniska Stowarzyszenia "[...] " w [...]. Dlatego też w ocenie organu, art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie ma tu zastosowania. Ponadto jak wynika z akt, w następstwie czynności podjętych przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...], ustalono, iż T.K. od dłuższego czasu związany jest z miastem [...]. Wskazuje na to przede wszystkim zaświadczenie lekarza rodzinnego wydanego do złożonego wniosku o skierowanie do schroniska. Ponadto T.K. jest osobą bezdomną, niepełnosprawną w [...], poruszającą się [...] oraz wymagającą opieki i pomocy osób trzecich. Co też istotne, sama strona wnioskuje o skierowanie jej do Schroniska dla Osób Bezdomnych Stowarzyszenia "[...] " w [...], co także potwierdza fakt skoncentrowania jej interesów życiowych w tym mieście oraz zamiar dalszego w nim pobytu. W ocenie wnioskodawcy, powyższe okoliczności wskazują na to, że na dzień złożenia wniosku o skierowanie do Schroniska "[...] ", centrum spraw życiowych strony znajdowało się w [...] i w konsekwencji, to Prezydent Miasta [...] i Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie właściwy dla tej gminy winien rozstrzygnąć sprawę i wydać stosowane decyzje administracyjne. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] jako organ właściwy do załatwienia wniosku ubiegającego się o świadczenie. Wskazał, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej, tj. gmina, na terenie której znajdowało się miejsce zamieszkania w dniu kierowania do domu pomocy społecznej. Z kolei Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na wniosek wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się oświadczenie, w sprawach nlecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się oświadczenie. W związku z powyższym, rzeczą pierwszorzędną w przypadku osób deklarujących się jako bezdomne, jest potwierdzenie bezdomności i określenie gminy właściwej do rozpatrzenia sprawy oraz wydania decyzji administracyjnej. Jest to niezbędne także w przypadku rozpatrywania wniosku osoby bezdomnej w trybie powołanego wyżej art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na powiązany z nim ust. 7, mówiący, iż: "gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu". Wydanie decyzji przyznającej pomoc przez gminę pobytu osoby bezdomnej, bez ustalenia gminy właściwej do przyznania pomocy wg ostatniego adresu zameldowania takiej osoby, zamyka drogę do ewentualnego późniejszego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sporu o właściwość, a ubieganie się o zwrot wydatków odbywa się wówczas na drodze postępowania cywilnego. Zdaniem Prezydenta, T.K. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, a gminą właściwą do przyznania pomocy jest gmina [...] - zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (ostatni adres zameldowania na pobyt stały). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. Przez spory, o których mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć sytuacje, w których przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, tj. każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie negatywnym sporem o właściwość między dwoma organami samorządu terytorialnego mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku T.K. w sprawie skierowania do schroniska dla bezdomnych. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma przepis art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione m.in. w art. 37 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności istotne jest to, czy ubiegający się o świadczenie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym, za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1234 ze zm.), pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia w niniejszej sprawie upoważniają do stwierdzenia, że aktualnie T.K. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest bowiem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nie zamieszkuje on bowiem w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z dokonanych ustaleń wynika bowiem, że strona w dniu złożenia wniosku o pomoc, przebywała w Schronisku dla Osób Bezdomnych Stowarzyszenia "[...] " w [...], ponadto do wniosku dołączyła zaświadczenie lekarza rodzinnego ze wskazaniem, iż wymaga pomocy i opieki osób trzecich z uwagi na [...]. Legitymuje się również orzeczeniem o niepełnosprawności w [...]. Ponadto, jak wskazał T.K., nie może on liczyć na pomoc ze strony matki, sam zaś porusza się [...]. Ponadto należy zauważyć, iż z adnotacji urzędowej pracownika socjalnego MOPR w [...] z dnia 11 kwietnia 2019 r. oraz pisma organu z dnia 30 kwietnia 2019 r. wynika, że T.K. aktualnie odbywa karę pozbawienia wolności w Areszcie Śledczym w [...]. W toku poczynionych przez MOPR w [...] ustaleń wykazano również, iż ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały strony, jest [...]. Miejsca pobytu strony w Schronisku dla Osób Bezdomnych Stowarzyszenia "[...] " w [...], nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodku jest pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem, w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Również nie można uznać, iż zakład karny jest miejscem jego zamieszkania z zamiarem stałego pobytu, ponieważ zakład ten jest przeznaczony do okresowego pobytu osób (osadzonych). W konsekwencji należy uznać stronę za osobę bezdomną. Dlatego właściwość miejscową gminy w sprawie należy ustalić, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Skoro ostatnim miejscem zameldowania zainteresowanego była miejscowość [...], to organem właściwym w sprawie jego wniosku jest Wójt Gminy [...]. Natomiast art. 101 ust. 3 u.p.s. nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem jak wynika z akt sprawy, ubiegający się o pomoc obecnie odbywa karę pozbawienia wolności w Areszcie Śledczym w [...], a zatem nie przebywa na terenie żadnego z organów pozostających w sporze. Poza tym trudno uznać, iż zainteresowany znajduje się obecnie w sytuacji niecierpiącej zwłoki, jak też nie uzasadnia tego jego osobista sytuacja. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.