I OSK 1590/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji "[...]" z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2590/12 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2590/12 oddalił skargę fundacji "[...]" z siedzibą w O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych odmówił fundacji "[...]" z siedzibą w O. udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przeznaczeniem zebranych środków na profilaktykę i leczenie bezdomnych zwierząt, zakup karmy i akcesoriów zwierzęcych. Rozpatrując wniosek Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, że wymogi prawne wynikające z ustawy z dnia 15 marca 1933r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. Nr 22, poz. 162 z późn. zm.) oraz rozporządzenia w sprawie przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami w jednakowym stopniu dotyczą wszystkich podmiotów, które ubiegają się o udzielenie pozwolenia, prowadzą zbiórkę publiczną oraz zobowiązane są do rozliczenia jej wyników. Organ wskazał, że w postępowaniu w sprawach dotyczących organizacji zbiórki publicznej, jednym z głównych elementów branych pod uwagę przy wydaniu decyzji jest ocena wiarygodności organizatora akcji zbiórkowej w kontekście przestrzegania prawa, w tym ocena sposobu organizacji, przeprowadzenia zbiórek i rozliczenia dochodu uzyskanego w wyniku przeprowadzonej w przeszłości zbiórki publicznej. Podkreślił, że rozpatrując wniosek o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki organ powinien dokonać jego analizy pod względem formalnym, ale również zbadać rękojmię prawidłowego zorganizowania i przeprowadzenia zbiórki publicznej. Zdaniem organu, wpływ na ocenę Fundacji w aspekcie rękojmi prawidłowego zorganizowania i przeprowadzenia zbiórki publicznej niewątpliwie miały nieprawidłowości stwierdzone w sposobie przeprowadzenia i sprawozdania ze zbiórki publicznej, przeprowadzonej na podstawie pozwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. W wyniku dokonanej analizy dokumentów nadesłanych w związku z badaniem sprawozdania ze zbiórki publicznej, o której mowa powyżej stwierdzono, że rejestr zbiórkowy nie odpowiada wymogom określonym w § 10 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami (Dz. U. Nr 199, poz. 1947 z późn. zm.), ponieważ nie zawiera informacji o tym, komu i jakie puszki kwestarskie oraz przedmioty zostały wydane, brak podpisów tych osób, brak danych o kwotach zebranych do każdej z puszek. Ponadto, dokumentacja nadesłana w toku korespondencji w sprawie nie dowiodła faktu prowadzenia jej na bieżąco. Nadesłane dokumenty nie zostały sporządzone w sposób, który pozwalałby na ich jednoznaczną ocenę, ale w sposób wymagający wnikliwej analizy, tym samym obarczony ryzykiem niejednoznacznej oceny działań Fundacji oraz wymagający dodatkowych wyjaśnień. Przy czym organ podkreślił, że stwierdzone różnice w wyliczeniach organu i Fundacji w odniesieniu do wysokości zgromadzonych i wydatkowanych środków w ramach zbiórki publicznej nie stanowią tu istoty stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto organ wskazał, że w odniesieniu do kwestii prowadzenia przez Fundację równocześnie dwóch zbiórek publicznych na tożsamy cel, na podstawie pozwoleń różnych organów administracji, gdzie teren prowadzenia zbiórki i formy były podobne, przedmiotem wątpliwości organu nie była kwestia zgodności z prawem takiego działania, ale brak zapewnienia przez Fundację jednoznacznej identyfikacji i rozróżnienia w odbiorze społecznym obu akcji. Wykazane w toku korespondencji pomyłki w zakresie kwalifikacji zebranych środków i ich wpłata przez pomyłkę na konto przypisane niewłaściwej zbiórce publicznej oraz wątpliwości co do sposobu postępowania w takiej sytuacji podważają wiarygodność działań Fundacji i czynią powyższe wątpliwości w pełni uzasadnionymi. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził, że ustalenia poczynione w toku wyjaśnień dotyczących sprawozdania ze zbiórki publicznej nie dają podstaw do uznania, iż Fundacja należycie realizuje zadania wynikające z przepisów ustawy o zbiórkach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami. Minister stwierdził, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej interes publiczny polega między innymi na stworzeniu pewności każdemu anonimowemu adresatowi takiej zbiórki, że jego środki przekazane na wskazany w niej cel istotnie na ten cel zostaną zużytkowane. Nieprawidłowości w rozliczeniach dokonywanych przez organizację podważają jej wiarygodność w zakresie prawidłowego rozliczania zbiórek publicznych w ramach których środki pozyskiwane są od bliżej nieokreślonego adresata, co niewątpliwie wymaga od organizatora zbiórki zaufania czyli rękojmi właściwego zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia zbiórki publicznej. Stąd nie przekracza granic uznania i nie ma charakteru arbitralnego przyjęte przez organ kryterium rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiórki jako warunku wydania decyzji pozytywnej. Przy podejmowaniu decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, argumentem za wydaniem pozwolenia nie może być wyłącznie dopełnienie wymogów formalnych, związanych ze złożeniem kompletnego wniosku w sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosła fundacja "[...]" z siedzibą w O.. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 3 ustawy o zbiórkach publicznych, zgodnie z którym pozwolenie na zbiórkę publiczną może być udzielone tylko wówczas, gdy cel zbiórki nie jest przeciwny prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego jest godny poparcia. Za takie cele uważa się przede wszystkim cele religijne, państwowe, oświatowe, zdrowotne, kulturalno – społeczne i społeczno – opiekuńcze. Pozwolenie na przeprowadzenie zbiórki udzielane jest w formie decyzji administracyjnej, która jak wynika z konstrukcji wyżej wskazanego przepisu oparta jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ może wydać zarówno decyzję pozytywną – zezwalającą na przeprowadzenie danej zbiórki, albo decyzję negatywną odmawiającą stosownego zezwolenia, gdyż ustawodawca nie wskazuje reguł wyboru konsekwencji, określa tylko granice decyzji pozytywnej. Pozwolenie może być więc udzielone tylko z uwagi na cele, które są godne poparcia ze stanowiska interesu publicznego oraz nie są przeciwne. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że zbiórka objęta wnioskiem miała być przeprowadzona na terenie całego kraju i stawiała sobie cele, które nie były przeciwne prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego były godne poparcia, gdyż mieściły się w grupie celów społeczno – opiekuńczych i zdrowotnych. Sąd badał czy decyzja podjęta została przez organ właściwy, w oparciu o prawidłową podstawę prawną, oraz czy była wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia prawa. W szczególności, Minister Spraw Wewnętrznych dokonał prawidłowej oceny obu istotnych interesów w niniejszej sprawie, interesu Fundacji i interesu społecznego, zasadnie dając w aspekcie dokonanych ustaleń pierwszeństwo interesowi społecznemu. Organ wskazał, że w przeszłości Fundacja nie przeprowadziła zbiórek w sposób prawidłowy. Rejestr zbiórkowy nie odpowiadał wymogom określonym w § 10 rozporządzenia w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami, ponieważ nie zawierał: informacji o tym, komu i jakie puszki kwestarskie oraz przedmioty zostały wydane, podpisów tych osób, danych o kwotach zebranych do każdej z puszek. Ponadto, dokumentacja nadesłana w toku korespondencji w sprawie nie dowiodła faktu prowadzenia jej na bieżąco. Organ wskazał na prowadzenie przez Fundację równocześnie dwóch zbiórek publicznych na tożsamy cel, na podstawie pozwoleń różnych organów administracji, gdzie teren prowadzenia zbiórki i formy były podobne. Przedmiotem wątpliwości organu nie była kwestia zgodności z prawem takiego działania, ale brak zapewnienia przez Fundację jednoznacznej identyfikacji i rozróżnienia w odbiorze społecznym obu akcji. Sąd stwierdził, że organ stosując uznanie administracyjne bierze pod uwagę m.in. art. 7 k.p.a. i zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną, gdy przeciwko jej wydaniu nie przemawia interes społeczny. Na tle ustawy o zbiórkach publicznych interes społeczny polega m.in. na wiarygodności podmiotu przeprowadzającego zbiórkę publiczną, na którą państwo wydaje stosowne zezwolenie. Stąd, w ocenie Sądu, nie przekracza granic uznania administracyjnego i nie ma charakteru arbitralnego przyjęcie przez organ kryterium rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiórki jako warunku wydania decyzji pozytywnej, które to kryterium zostało przez organ wszechstronnie rozważone i ocenione. Okoliczności dotyczące wiarygodności wnioskodawcy stanowią element przesłanki interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1, a więc są także dyrektywami wyboru dla organu podejmującego rozstrzygnięcie uznaniowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła fundacja "[...]" z siedzibą w O., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, to jest art. 3 ust. 1 ustawy o zbiórkach publicznych przez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że elementem przesłanki interesu publicznego, o którym mowa w cytowanym przepisie są okoliczności dotyczące wiarygodności wnioskodawcy dokonane w odrębnym postępowaniu administracyjnym w trakcie którego przeprowadzona została kontrola zbiórki przeprowadzonej na podstawie pozwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], podczas gdy interes publiczny ma być "godny poparcia" i nie jest zależny od oceny wnioskodawcy, ponieważ walory wnioskodawcy i kryteria jego oceny zostały określone w art. 4 i następnych ustawy o zbiórkach publicznych i wydanym na podstawie art. 5 rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami, 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w toku której miały zostać ujawnione nieprawidłowości w sposobie przeprowadzenia i sprawozdania ze zbiórki publicznej, przeprowadzonej na podstawie pozwolenia z dnia [...] grudnia 2010 r., i przyjęcie dokonanych w toku postępowania ustaleń przez Sąd za swoje, podczas gdy dowody powinny zostać samodzielnie ocenione przez Sąd w toku prowadzonego obecnie postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Fundacja podkreśliła, że art. 3 ustawy o zbiórkach publicznych nie wiąże udzielenia pozwolenia na prowadzenie zbiórki publicznej z przymiotami i kwalifikacjami wnioskodawcy pozwolenia, jak również z oceną uprzednio prowadzonych przez ten podmiot zbiórek publicznych. Dopiero kolejne przepisy ustawy (art. 8 i 10) przewidują tryb postępowania w przypadku, gdy zbiórka prowadzona jest w sposób sprzeczny z przepisami, udzielonym pozwoleniem lub ujawnione zostaną okoliczności zagrażające bezpieczeństwu i spokojowi. Ustawa nie przewiduje, aby kontrola innych zbiórek prowadzonych przez wnioskodawcę miała mieć wpływ na udzielenie lub odmowę udzielenia zezwolenia. W ocenie Fundacji, jeżeli odmową udzielenia pozwolenia była negatywna ocena prowadzonej przez Fundację zbiórki, to powstała w toku czynności pokontrolnych dokumentacja powinna podlegać ocenie przez Sąd w toku obecnie rozpoznawanej sprawy. Sąd powinien dokonać samodzielnych ustaleń, w szczególności dopuścić dowód z pism i wyjaśnień złożonych przez Fundację w toku postępowania kontrolnego, zapytań Fundacji dotyczących zakresu stwierdzonych nieprawidłowości i ewentualnym sposobie ich usunięcia. Brak dopuszczenia dowodów z urzędu przez Sąd stanowi naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 ustawy o zbiórkach publicznych. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na zbiórkę publiczną może być udzielone tylko wówczas, gdy cel zbiórki nie jest przeciwny prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego jest godny poparcia. Oznacza to, że organ administracji publicznej może wydać pozwolenie na przeprowadzenie zbiórki publicznej jedynie wtedy, gdy ustali, że cel zbiórki nie jest przeciwny prawu oraz jeżeli ustali, że ze stanowiska interesu publicznego jest godny poparcia. Interes publiczny wymaga zaś, aby podmiot występujący o pozwolenie był wiarygodny i dawał rękojmię przeprowadzenia zbiórki publicznej zgodnie z wymogami ustawy. Kryteria oceny wiarygodności wnioskodawcy wynikają z art. 10 ust. 1 ustawy o zbiórkach publicznych, który ustanawia warunki cofnięcia pozwolenia oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami, w którym uregulowano sposób prowadzenia zbiórek. Okoliczności dotyczące wiarygodności wnioskodawcy stanowią element przesłanki interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1, co oznacza, że są dyrektywami wyboru dla organu podejmującego rozstrzygnięcie uznaniowe, jakim jest decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zbiórkę publiczną. Wpływ na ocenę wiarygodności wnioskodawcy mają okoliczności przeprowadzenia poprzednich zbiórek, do których należy również sposób ich przeprowadzenia. Z art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 omawianej ustawy wynika prymat interesu publicznego nad interesem wnioskodawcy w sprawie o udzielenie pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., I OSK 2613/12). Dlatego, jeżeli organ stwierdzi, że sposób przeprowadzenia zbiórek publicznych odbiegał od uregulowanego ustawą o zbiórkach publicznych oraz rozporządzeniem z dnia 6 listopada 2003 r. jest obowiązany dokonać oceny tego faktu pod kątem wiarygodności wnioskodawcy, czy wnioskodawca daje rękojmię przeprowadzenia kolejnej zbiórki zgodnie z wymogami ustawy. Wyraz tej oceny winien zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Dlatego za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 ustawy o zbiórkach publicznych. Również brak jest podstaw, pozwalających uwzględnić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Niniejszy przepis stanowi o możliwości przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów, co oznacza, że prowadzenie dowodów zależy od uznania sądu. Jednocześnie dowód ma być uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Dlatego nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, że sąd nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania w sprawie, w której ujawnione zostały nieprawidłowości w sposobie przeprowadzenia zbiórki publicznej na podstawie zezwolenia z dnia [...] grudnia 2010 r., która jest odrębną sprawą od sprawy, w której doszło do wydania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.