III SA/Po 660/22

SENTENCJA Dnia 21 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia 20 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia ratowniczego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją W. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z 15 czerwca 2022 r. o odmowie przyznania świadczenia ratowniczego. Jako podstawę prawną swej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "K.p.a." oraz art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 9 i art. 50 ust. 1-5 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212), dalej: "ustawa". W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, co następuje. W dniu 16 maja 2022 r. do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. wpłynął wniosek W. K. o przyznanie świadczenia ratowniczego określonego w art. 16 ust. 1 ustawy. Do wniosku załączono oświadczenia trzech świadków: H. M., R. S. i Z. B., którzy oświadczyli, że wnioskodawca czynnie uczestniczył w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych w rozumieniu art. 16 ust. 2 ustawy w Ochotniczej Straży Pożarnej w K. w latach 1970-1996. Dodatkowo świadek Z. B. oświadczył, że w latach 1991-2007 i 2015-2019 pełnił funkcję sołtysa wsi K., w związku z czym pełnił funkcję publiczną w okresie potwierdzającym bezpośredni udział wnioskodawcy w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych. Organ pierwszej instancji pismem z 8 czerwca 2022 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku przez przedłożenie oświadczenia świadka potwierdzającego jego bezpośredni udział w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych w latach 1970-1990, spełniającego kryteria art. 50 ust. 5 ustawy, tj. pełniącego funkcję publiczną lub będącego zatrudnionym w urzędzie obsługującym organ administracji publicznej, w okresie który ma potwierdzić. Organ wskazał, że świadek Z. B., pełniący funkcję sołtysa w latach 1991-1996 jako świadek spełniający dyspozycję art. 50 ust. 5 ustawy, może być brany pod uwagę tylko w okresie pełnienia tej funkcji (1991-1996). W konsekwencji pozostały wskazany we wniosku okres udziału wnioskodawcy w działaniach uprawniających do otrzymania świadczenia ratowniczego (1970-1990) nie został udowodniony zgodnie z art. 50 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 ustawy. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca pismem z 10 czerwca 2022 r. wskazał, że wniosek jest kompletny i prawidłowy, a przedłożone oświadczenie świadka - osoby publicznej - jest wystarczające i czyni zadość wymogom ustawy. Wnioskodawca wskazał, że wystarczy, aby świadek pełnił funkcję publiczną w okresie, na który składany jest wniosek. Organ pierwszej instancji decyzją z 15 czerwca 2022 r. odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia ratowniczego. Wnioskodawca złożył odwołanie od wyżej wskazanej decyzji. Organ odwoławczy uznał co następuje. Strona kwestionuje dokonaną przez organ interpretację art. 50 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 5 ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy członkom ochotniczych straży pożarnych, o których mowa w art. 19 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy osp, którzy ukończyli 65 lat - w przypadku mężczyzn i 60 lat - w przypadku kobiet oraz przez co najmniej 25 lat - w przypadku mężczyzn i 20 lat - w przypadku kobiet brali bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, przysługuje świadczenie ratownicze, o którym mowa w art. 16 ustawy. Przepis art. 50 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi, że potwierdzeniem bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych w okresie do 31 grudnia 2011 r. jest pisemne oświadczenie 3 świadków, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 5 tego artykułu. Zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy co najmniej jednym ze świadków jest osoba, która pełniła funkcje publiczne lub była zatrudniona w urzędzie obsługującym organ administracji samorządowej w okresie, który ma potwierdzić bezpośredni udział wnioskodawcy w działaniach ratowniczych. Zgodnie z powyższymi przepisami na wnioskodawcy spoczywa obowiązek udowodnienia jego bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych przez okres 25 lat. Kierując się art. 16 ust. 3 ustawy uznać należy, że również w niniejszym przypadku bezpośredni udział oznacza udział w działaniach co najmniej raz w roku. Ustawa precyzuje w art. 50 ust. 3-5 sposób, w jaki należy udział w działaniach udowodnić. Dowodem potwierdzającym spełnienie powyższego wymagania w niniejszej sprawie winno być zatem pisemne oświadczenie 3 świadków, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 5 ustawy (art. 50 ust. 3 pkt 3 ustawy - okres do 31 grudnia 2011 r.). Sporny art. 50 ust. 5 ustawy wskazuje, że co najmniej jednym ze świadków jest osoba, która pełniła funkcje publiczne lub była zatrudniona w urzędzie obsługującym organ administracji samorządowej w okresie, który ma potwierdzić bezpośredni udział wnioskodawcy w działaniach ratowniczych. Świadek może zatem potwierdzić okres bezpośredniego udziału wnioskodawcy w działaniach ratowniczych w charakterze osoby pełniącej funkcje publiczne lub zatrudnionej w urzędzie obsługującym organ administracji samorządowej tylko w okresie, w którym funkcje powyższe piastował lub był faktycznie zatrudniony. Świadek składający oświadczenie potwierdzające bezpośredni udział w działaniach ratowniczych spełnia więc przesłanki określone w art. 50 ust. 5 ustawy tylko w okresie, w którym taką funkcję pełnił. W pozostałym zakresie jego oświadczenie pozostaje ważne, ale tylko w charakterze jednego z 2 pozostałych świadków wymaganych przez art. 50 ust. 3 ustawy, niespełniającego przesłanki z art. 50 ust. 5 ustawy. W zakresie bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych ustawodawca wymaga, aby wnioskodawca udowodnił, że w ciągu 25 lat, w każdym z tych lat przynajmniej raz wziął bezpośredni udział w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych. Okres ten nie musi następować bezpośrednio po sobie, jednak sumarycznie wskazany przez wnioskodawcę okres musi obejmować 25 lat udziału w działaniach. Podobnie, w przypadku gdy zastosowanie w sprawie znajdzie art. 50 ust. 3 pkt 3 ustawy, każdy wskazany przez wnioskodawcę rok, w którym bezpośrednio brał udział w działaniach uprawniających do świadczenia ratowniczego, winien zostać potwierdzony sumarycznie przez 3 świadków (niekoniecznie tych samych), z których przynajmniej jeden musi spełniać kryteria określone w art. 50 ust. 5 ustawy. Dopiero wówczas spełnione zostaną przesłanki z art. 50 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 5 ustawy i można będzie uznać, że wnioskodawca udowodnił swój bezpośredni udział w działaniach ratowniczych przez okres wymagany do uzyskania świadczenia ratowniczego. Wśród przedstawionych przez wnioskodawcę oświadczeń świadków potwierdzających jego bezpośredni udział w działaniach ratowniczych we wskazanych latach 1970-1996 znajduje się oświadczenie świadka pełniącego funkcję sołtysa w latach 1991-2007 i 2015-2019. Wnioskodawca zatem, wobec braku oświadczenia świadka spełniającego kryteria z art. 50 ust. 5 ustawy w objętych wnioskiem latach 1970-1990, nie udowodnił właściwie przesłanki uprawniającej go do przyznania świadczenia ratowniczego w postaci bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych przez okres 25 lat, co skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia ratowniczego. W. K. wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając naruszenie: 1. art. 50 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 ustawy; w uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że art. 50 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi o trzech świadkach, podczas gdy organ wymaga co najmniej trzech świadków; ponadto, art. 50 ust. 5 ustawy nie wymaga, aby świadek będący osobą publiczną był nią w całym okresie, za który dochodzone jest świadczenie ratownicze; w tym kontekście okoliczność, że jeden ze świadków pełnił taką funkcję w latach 1991-1996 jest wystarczające do przyznania skarżącemu świadczenia ratowniczego; 2. art. 8 § 1 K.p.a. gdyż właściwe organy w innych rejonach kraju w sytuacji analogicznej do sytuacji skarżącego rozpatrują pozytywnie wnioski o przyznanie świadczenia ratowniczego, a to obniża zaufanie skarżącego do orzekających w jego sprawie organów. Skarżący wniósł o unieważnienie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję o odmowie przyznania świadczenia ratowniczego z uwagi na to, że skarżący nie wykazał w sposób określony w ustawie, że w okresie wymienionym we wniosku (1970-1996) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy członkom ochotniczych straży pożarnych, o których mowa w art. 19 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy, którzy ukończyli 65 lat (w przypadku mężczyzn) oraz przez co najmniej 25 lat (w przypadku mężczyzn) brali bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, przysługuje świadczenie ratownicze, o którym mowa w art. 16 ustawy. Stosownie do art. 50 ust. 3 pkt 3 ustawy potwierdzeniem bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych jest do 31 grudnia 2011 r. pisemne oświadczenie 3 świadków, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 5 ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 3 pkt 5 ustawy co najmniej jednym ze świadków jest osoba, która pełniła funkcje publiczne lub była zatrudniona w urzędzie obsługującym organ administracji samorządowej w okresie, który ma potwierdzić bezpośredni udział wnioskodawcy w działaniach ratowniczych. Oś sporu między organami a skarżącym stanowi kwestia, czy skarżący, przedstawiając - na potwierdzenie wymaganego okresu 25 lat czynnego uczestniczenia w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych (we wskazanych we wniosku latach 1970-1996) - pisemne oświadczenie 3 świadków, z których jeden z nich (Z. B.) był sołtysem wsi K. w latach 1991-2007 i 2015-2019, spełnił warunek, o którym mowa w art. 50 ust. 3 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy. Zdaniem organu warunek ten nie został spełniony, gdyż powyższe przepisy wymagają, aby cały okres udziału w działaniach, wymagany do przyznania świadczenia ratowniczego, został potwierdzony m. in. przez świadka pełniącego funkcje publiczne lub będącego zatrudnionym w urzędzie obsługującym organ administracji samorządowej, a świadek potwierdzający udział wnioskodawcy w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych spełnia kryteria art. 50 ust. 5 ustawy tylko w okresie pełnienia tej funkcji, czyli w latach 1991-1996. Z kolei skarżący podniósł, że art. 50 ust. 3 pkt 5 ustawy nie wymaga, aby świadek, o którym w nim mowa, musiał pełnić stosowną funkcję publiczną lub być zatrudnionym w urzędzie obsługującym organ administracji samorządowej w całym okresie, co do którego potwierdzenia udziału w działaniach ratowniczych próbuje wykazać skarżący. Wystarczy, że jest to okres krótszy, niekoniecznie 25-letni, ale mieszczący się w okresie udziału w działaniach ratowniczych, stąd jego oświadczenie winno zostać wzięte pod uwagę jako oświadczenie świadka spełniającego dyspozycję art. 50 ust. 5 ustawy również w okresie, w którym świadek ten nie pełnił żadnej ze wskazanych w tym przepisie funkcji. W ocenie Sądu rację w sporze o interpretację powyższych przepisów ustawy mają organy. Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 50 ust. 3 pkt 3 ustawy potwierdzeniem bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych jest do 31 grudnia 2011 r. pisemne oświadczenie 3 świadków, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 5 ustawy. Przepis art. 50 ust. 3 pkt 3 ustawy ma zastosowanie w kontrolowanej sprawie, gdyż wskazany we wniosku okres, w którym według skarżącego brał on bezpośredni udział w działaniach ratowniczych to lata 1970-1996, czyli przed 31 grudnia 2011 r. Wymagane jest zatem oświadczenie 3 świadków, z tym że - zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy - co najmniej jeden z nich musi być osoba, która pełniła funkcje publiczne lub była zatrudniona w urzędzie obsługującym organ administracji samorządowej w okresie, który ma potwierdzić bezpośredni udział wnioskodawcy w działaniach ratowniczych. Przekładając to na realia kontrolowanej sprawy przepis ten należy według Sądu rozumieć w ten sposób, że jeżeli skarżący twierdzi, że w latach 1970-1996 brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, to świadek w rozumieniu art. 50 ust. 5 ustawy, potwierdzający tą okoliczność, powinien pełnić funkcje publiczne lub być zatrudnionym w urzędzie obsługującym organ administracji samorządowej w całym tym okresie, tj. w latach 1970-1996. Tylko wtedy możliwe będzie przyznanie świadczenia ratowniczego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy. Przepis ten wymaga dla mężczyzn, aby co najmniej przez 25 lat (niekoniecznie "pod rząd" - zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy przy naliczaniu okresu czynnego uczestnictwa w działaniach ratowniczych nie jest wymagane zachowanie ciągłości wysługi lat w ochotniczej straży pożarnej, przy czym stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy przez czynne uczestnictwo należy rozumieć bezpośredni udział co najmniej raz w roku w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych) brali bezpośredni udział w działaniach ratowniczych i tylko wtedy - łącznie z ukończeniem 65 lat - przysługuje im świadczenie ratownicze, o którym mowa w art. 16 ustawy. Zasadnie organy przyjęły, że sołtys pełni funkcję publiczną (por.: P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, WKP 2022). Stanowisko to jest aktualne nie tylko na gruncie obowiązującej od 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 nr 16, poz. 95), której art. 36 ust. 1 określa go jako organ wykonawczy sołectwa będącego jednostką pomocniczą gminy (art. 5 ust. 1 tej ustawy), ale również na gruncie obowiązującej od 25 stycznia 1958 r. do 30 czerwca 1984 r. ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1958 r. nr 5, poz. 16 - rozdział 9) i obowiązującej od 1 lipca 1984 r. do 26 maja 1990 r. ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1983 r. nr 41, poz. 185 - art. 161 i nast.). Nie było to zresztą sporne. Jednak sołtys, w myśl art. 50 ust. 5 ustawy, jest świadkiem, o którym mowa w tym przepisie jedynie wtedy, gdy zajmował tą funkcję w całym okresie, który ma potwierdzić bezpośredni udział skarżącego w działaniach ratowniczych, czyli w latach 1970-1996. Skoro zaś tak nie było, gdyż świadek Z. B. podał, że pełnił funkcję sołtysa jedynie w latach 1991-1996 (podane w oświadczeniu lata 1997-2007 i 2015-2019 nie podlegają uwzględnieniu, gdyż nie dotyczą okresu, który ma być potwierdzony oświadczeniem świadka, tj. lat 1970-1990), to nie można uznać, że co najmniej jeden ze świadków spełniających warunki, o których mowa w art. 50 ust. 5 ustawy potwierdził, że w latach 1970-1990 skarżący brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych. Wprowadzenie przez art. 50 ust. 5 ustawy instytucji świadka kwalifikowanego zmodyfikowało ogólne reguły dowodzenia zawarte w K.p.a. i jedynie we wskazany w tym przepisie sposób można potwierdzić wskazaną w nim okoliczność. Wbrew zarzutowi skargi organ nie wymagał więcej niż 3 świadków do potwierdzenia danego, tego samego okresu, a jedynie wskazał, że wskazane we wniosku różne okresy (kolejnych lat) mogą być wykazywane oświadczeniami większej liczby świadków, co należy uznać za dopuszczalne i co zresztą jest w interesie wnioskodawców, gdyż doświadczenie życiowe wskazuje, że niezmiernie rzadka byłaby sytuacja, że tylko jeden świadek kwalifikowany może we wskazany wyżej sposób potwierdzić bezpośredni udział wnioskodawcy w działaniach ratowniczych na przestrzeni 25 lat, w których świadek ten musiałby pełnić funkcje publiczne lub być zatrudniony w urzędzie obsługującym organ administracji samorządowej. W związku z tym zasadnie organ wezwał skarżącego w trybie art. 50 ust. 8 ustawy do uzupełnienia dokumentacji o oświadczenie świadka pełniącego punkcje publiczne w latach 1970-1990. Skoro skarżący nie wykonał wezwania, zasadna była odmowa przyznania świadczenia ratowniczego. Nie naruszono zatem art. 50 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 ustawy. Nie naruszono też art. 8 § 1 K.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podniesiona w skardze okoliczność, nawet gdyby była prawdziwa, że właściwe organy w innych rejonach kraju w sytuacji analogicznej do sytuacji skarżącego rozpatrują pozytywnie wnioski o przyznanie świadczenia ratowniczego, nie wiąże organów orzekających w kontrolowanej przez Sąd, konkretnej sprawie. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.