II SA/Sz 405/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia WSA Barbara Gebel Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji dotyczącej umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej w [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE W dniu (...( wydana została przez Kierownika Sekcji świadczeń Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. działającego z upoważnienia Burmistrza M. decyzja Nr (...( o skierowaniu K.A. do domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w N. oraz ustalająca opłatę za pobyt w DPS. Decyzją z dnia (...( Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. z upoważnienia starosty orzekł o umieszczeniu K.A. w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w N., ul. (...(. K.A., po opuszczeniu wyżej wskazanego DPS, w dniu (...( złożył pisemne oświadczenie, że nie zamierza tam wrócić i rezygnuje z pobytu w w/w Domu. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. decyzją z dnia (...( na podstawie art. 155 Kpa i powołując się na zgodę strony, z dniem (...( uchylił decyzję własną z dnia (...( o skierowaniu K.A. do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w N. Dwa miesiące później, tj. (...(, tenże organ wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w dniu (...( wszczęło z urzędu postępowanie (w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...( o uchyleniu, za zgodą strony, decyzji o skierowaniu K.A. do DPS), a w dniu (...( decyzją Nr (...( stwierdziło nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium, jako przyczynę stwierdzonej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa nieważności, wskazało na brak zgody kuratora częściowo ubezwłasnowolnionego K.A. na uchylenie w trybie art. 155 Kpa, decyzji o skierowaniu strony do DPS. Tymczasem decyzją z dnia (...( (a więc przed rozstrzygnięciem SKO w S. w sprawie nieważności decyzji) organ pomocy społecznej w M., działając z upoważnienia Burmistrza M., na podstawie art. 13 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 61 ust.1 pkt 1 i 3, art. 106 ust.5, art. 110 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.) uchylił z dniem (...( decyzję Nr (...( z dnia (...( dotyczącą skierowania K.A. do Domu Pomocy Społecznej w N. oraz odpłatności za pobyt w DPS. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu (...( organ ten otrzymał z Domu Pomocy Społecznej w N. informację, że K.A. został zatrzymany i osadzony w Zakładzie Karnym w N. do odbycia kary 30 dni pozbawienia wolności na mocy wyroku Sadu Rejonowego w B. (wyrok Sądowy w M. z dnia (...( sygn. akt (...(), a poza tym został wezwany na dzień (...( do stawienia się w Areszcie Śledczym w C. celem odbycia kary 120 dni pozbawienia wolności z wyroku tego samego Sądu, orzeczonej w sprawie sygn. akt (...(. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej i cytując art. 106 ust. 5 wskazanej ustawy wskazał, że w tym stanie faktycznym należało uchylić, z dniem (...( decyzję dotyczącą skierowania do DPS i ustalenia odpłatności za pobyt. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G., działając z upoważnienia Burmistrza G., decyzją z dnia (...( wydaną na podstawie art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 5 lutego 2008 r. o pomocy społecznej (Dz. U Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 162 Kpa - orzekł o wygaśnięciu z dniem (...( decyzji z dnia (...( o umieszczeniu K.A. w Domu Pomocy Społecznej w N. Z lakonicznego uzasadnienia decyzji wynika, że przyczyną wygaszenia decyzji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z dnia (...( o umieszczeniu K.A. w Domu Pomocy Społecznej w N. było ustalenie, że wyżej wymieniony podczas pobytu w DPS w N. niewłaściwie korzystał z usług bytowych, opiekuńczych, wspomagających i edukacyjnych na poziomie obowiązującego standardu Domu, a ponadto od dnia (...( przebywa w Zakładzie Karnym w N. na mocy wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia (...(. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł kurator ustanowiony dla częściowo ubezwłasnowolnionego K.A. wnosząc o zawieszenie prawa do świadczenia, a nie pozbawiania strony prawa do korzystania z domu pomocy społecznej, gdyż strona nie odbywa kary pozbawienia wolności, lecz odbywa zastępczą karę pozbawienia wolności. Ponadto wnoszący odwołanie podniósł, że nie posiada informacji od Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w N. "o niewłaściwym korzystaniu z usług bytowych, opiekuńczych, wspomagających i edukacyjnych na poziomie obowiązującego standardu domu", a wręcz przeciwnie z rozmów z pracownikiem socjalnym DPS wynikało, że K.A. zaadoptował się pozytywnie do warunków placówki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia (...(, wydaną na podstawie art.138 §1 pkt 1, art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania –utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji, powołując się zacytowany art. 162 § 1 pkt 1 Kpa wskazało, że w sprawie zaistniała podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o umieszczeniu K.A. w Domu Pomocy Społecznej w N., bowiem decyzją z dnia (...( Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej uchylił decyzję z dnia (...( kierującą stronę do Domu Pomocy Społecznej w N. z uwagi na fakt odbywania kary pozbawienia wolności przez wyżej wymienionego. Organ odwoławczy wyjaśnił przewidziane ustawą zasady orzekania w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej, a w szczególności na procedurę wydawania najpierw decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, a więc rozstrzygającej o uprawnieniu strony do tej formy pomocy społecznej a następnie decyzji o umieszczeniu w konkretnym domu pomocy społecznej. Zdaniem organu II instancji, w sytuacji uchylenia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, dalsze utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej jest bezprzedmiotowe. K.A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. oświadczając, że nie zgadza się z decyzjami organów obu instancji wydanymi w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem i to z przyczyn, które nie były podnoszone w skardze, lecz zostały dostrzeżone przez Sąd z urzędu. Przedmiotem sądowej oceny zgodności z prawem jest decyzja oparta o przepis art. 162 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten zastosowany być może jedynie do decyzji ostatecznej, a jego zastosowanie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji poprzez stwierdzenie jej wygaśnięcia. Jest to zatem jeden, z przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego, wyjątków od zasady ogólnej tego kodeksu jaką jest zasada trwałości decyzji ostatecznej sformułowana w art. 16 § 1 Kpa. Nie dopuszczalne jest zatem rozszerzające interpretowanie tego wyjątku, tak jak dokonały tego organy obu instancji przyjmując, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wystarczające jest ustalenie jej aktualnej bezprzedmiotowości. Rozumując w ten sposób zarówno organ odwoławczy jak i wcześniej organ I instancji zastosowały tylko fragment przepisu przyjętego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Tymczasem omawiany art. 162 § 1 pkt 1 Kpa wymaga dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie tylko jej bezprzedmiotowości, ale także jednoczesnego spełnienia jednej z dwóch alternatywnie wymienionych w nim przesłanek. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w oparciu o wskazany przepis, możliwe jest zatem, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W sprawie niniejszej jest poza sporem, że skarżący w czasie orzekania odbywał karę pozbawienia wolności. Podnoszona odwołaniem okoliczność, że była to zastępcza kara pozbawienia wolności, do której Kolegium nie odniosło się w swojej decyzji, co formalnie rzecz biorąc stanowiło naruszenie art. 107 § 3 Kpa, nie miała w sprawie znaczenia, ponieważ wykonanie zastępczej kary pozbawienia wolności w niczym nie różni się od wykonania kary pozbawienia wolności. Konsekwencją osadzenia skazanego w zakładzie penitencjarnym celem odbycia kary pozbawienia wolności jest zapewnienie mu środków egzystencji przez służbę więzienną. Dlatego ustawodawca (by nie dublować wydatków) wyłączył w art. 59 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej osoby pozbawionych wolności z kręgu podmiotów uprawnionych do skierowania do domu pomocy społecznej. Z ustawy o pomocy społecznej nie wynika jednak aby w odniesieniu do stanu faktycznego, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, przewidziane zostało stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Nie ma przepisu nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej o umieszczeniu w DPS wydanej osobie, która w trakcie wykonywania tej decyzji została pozbawiona wolności. Tak więc zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa wymagałoby wykazania, że nie tylko decyzja stała się bezprzedmiotowa, ale i tego, że stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony, czego organy obu instancji nie rozważyły i nie wykazały. Stwierdzone wyżej naruszenie art. 162 Kpa stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia obu wadliwych decyzji. Niezależnie jednak od tego uchybienia należy dostrzec niestaranność organów w gromadzeniu materiałów sprawy i w wyjaśnianiu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Mianowicie, nie dostrzeżono, że decyzja z dnia (...( o uchyleniu decyzji z dnia (...( w przedmiocie skierowania skarżącego do DPS nie była decyzją ostateczną w momencie orzekania przez organ I instancji, tj. w dniu (...(. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy wniesiono odwołanie od decyzji z dnia (...( na którą powołał się, jako na okoliczność stanowiącą podstawę stwierdzonej bezprzedmiotowości, a okoliczność ta nie wynika również z przedłożonych sądowi akt administracyjnych, które w zakresie postępowania pierwszoinstancyjnego składają się głównie z kserokopii, wprawdzie poświadczonych za zgodność z oryginałami dokumentów, ale częściowo w stanie nieczytelnym stopniu uniemożliwiającym odczytanie kto wydał decyzję. Dotyczy to zwłaszcza kopii decyzji z dnia (...( uchylającej z dniem (...( decyzję ostateczną o skierowaniu K.A. do Domu Pomocy Społecznej w N. Wskazane wyżej wady postępowania w zakresie gromadzenia i utrwalania materiału dowodowego powinny zostać usunięte przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonanie ponownej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego wymagało będzie natomiast uwzględnienia możliwości, jakie daje, dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia (przy zaistnieniu sytuacji takiej jaka dotychczas była ustalona), art. 106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej, który zezwala na uchylenie decyzji ostatecznej bez zgody strony w przypadku między innymi zmiany sytuacji osobistej tej strony. Z powyższych względów i w tym stanie sprawy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie o niewykonalności decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparte zostało na art. 152 tej ustawy.