I OSK 666/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia WSA del. do NSA Jarosław Stopczyński (spr)., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 marca 2009r. sygn. akt II SA/Ol 945/08 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 marca 2009r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ol 945/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] września 2008r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Kętrzynie z dnia [...] lipca 2008r. w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na brak lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok został oparty na następujących ustaleniach i rozważaniach: organ I-ej instancji odmówił P. G. przyznania równoważnika pieniężnego na brak lokalu mieszkalnego podkreślając, iż decyzją z dnia [...] lipca 1998r. przydzielono mu jako funkcjonariuszowi Państwowej Straży Pożarnej lokal mieszkalny na terenie Komendy (kwaterę czasową). Na podstawie § 5 ust. 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 10 stycznia 1998r. w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za bark lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. nr 15 poz. 67) strażnikowi, który otrzymał kwaterę tymczasową nie przysługuje równoważnik za brak lokalu. W takiej sytuacji w myśl § 1 ust. 1 pkt 5 tegoż rozporządzenia strażakowi wypłaca się równoważnik za remont lokalu. Wskazał nadto, że skoro art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zaczął obowiązywać od dnia 1 lipca 2005r. to tenże równoważnik będzie można wypłacać dopiero od dnia 2 lipca 2010r. Dniem powstania uprawnienia do pobierania równoważnika, o którym mowa jest bowiem dzień wejścia w życie art. 78 ust. 4 ustawy czyli dzień 1 lipca 2005r. Powyższy pogląd znalazł akceptację organu II-ej instancji, który wywiódł, iż zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz oraz art. 6 ustawy z dnia 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wolą ustawodawcy było "uaktywnienie" nowych regulacji nie wcześniej niż od 1 lipca 2005r. Wobec tego okres niewypłacania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego należy liczyć w świetle tego przepisu od dnia 1 lipca 2005r. W ocenie sądu I-ej instancji wykładnia przepisów zaproponowana przez organy jest wadliwa. Wbrew stanowisku organu odwoławczego przepis odnoszący się do wejścia w życie ustawy nie jest przepisem intertemporalnym a jedynie wskazuje z jakim dniem akt ten ma moc wiążącą. Ustawa z dnia 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 100 poz. 836), która nadała nowe brzmienie art. 78 tej ustawy zawiera tylko jeden przepis przejściowy (art. 5). Zgodnie z jego treścią dotychczasowe akty wykonawcze zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych aktów wykonawczych. W niniejszej sprawie oznacza to, że organy orzekające obowiązane były rozpoznać raport skarżącego w oparciu o art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 241 poz. 2033), nie zaś rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998r. (Dz. U. nr 15 poz. 67), które utraciło moc z dniem wejścia w życie wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 18 listopada 2005r. (na podstawie właśnie art. 5 ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, to równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat. Oznacza to, że równoważnik ten przysługuje pod warunkiem, że strażak przez 5 lat oczekiwał na lokal mieszkalny, który nie został mu przydzielony. W takim przypadku nabywa on uprawnienie do wypłaty równoważnika z dniem następującym po dniu, w którym upłynął pięcioletni okres zamieszkiwania w kwaterze tymczasowej. Jeśli jednak (tak jak w sprawie niniejszej) spełnił ten wymóg przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (przed dniem 1 lipca 2005r.) to wówczas ze względu na obowiązywanie zasady nieretroaktywności prawa równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje od dnia wejścia w życie nowych regulacji. W ocenie sądu I-ej instancji brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do twierdzenia aby okres ten rozpoczynał bieg dopiero z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o Państwowej Straży Pożarnej tak jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji. Reasumując tenże sąd stwierdził, iż organy orzekające w sprawie odmawiając skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego naruszyły art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez błędną jego wykładnię. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżył w całości Warmińsko – Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej w zw. z art. 2 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie przez sąd wynikającej z tego przepisu zasady nieretroakcji prawa i przyjęcia w konsekwencji, że okres zajmowania przez strażaka mianowanego na stałe kwatery tymczasowej przypadający przed dniem 1 lipca 2005r. podlega zaliczeniu do pięcioletniego okresu oczekiwania na lokal mieszkalny w rozumieniu art. 78 ust. 3 i 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 43 ustawy z dnia 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 100 poz. 836) po upływie którego strażak nabywa uprawnienie do wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Podnosząc powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I-ej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W związku z treścią zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że sąd może oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach zakreślonych przez autora kasacji. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec przedstawienia jedynie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 ppsa) uznać należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Problem jaki w istocie wyłonił się w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem do odpowiedzi na pytanie w jaki sposób należy ocenić wykładnię przepisu art. 78 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 12 z 2009r. poz. 68 – tekst jedn.) dokonaną zarówno przez sąd I-ej instancji, jak i przez kasatora. Punktem wyjścia do rozważań w powyższej kwestii jest to, że decyzje organów obu instancji zostały wydane wówczas kiedy weszła już w życie ustawa z dnia 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 100 z 2005r. poz. 836). Jak trafnie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ustawa ta nie zawiera przepisów intertemporalnych, które sytuację prawną takich osób jak skarżący kształtowałyby wg reguł dotychczasowych tzn. wg takich które obowiązywały przed dniem jej wejścia w życie. Jedynie jej artykuł 5 przesądza o tym, że dotychczasowe akty wykonawcze wydane w oparciu o poprzednią regulację ustawową tracą moc z dniem wejścia w życie nowych aktów wykonawczych. Takim nowym aktem wykonawczym jest niewątpliwie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych na remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 241 z 2005r. poz. 2033). Rozporządzenie to weszło w życie dnia 24 grudnia 2005r. "zastępując" poprzednie rozporządzenie wykonawcze, tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. nr 15 z 1998r. poz. 67). Oznacza to, iż organy podejmując rozstrzygnięcia w I i II instancji nie mogły skutecznie powoływać się na postanowienia ostatniego z wymienionych rozporządzeń albowiem rozporządzenie to wówczas już nie obowiązywało. Nowe rozporządzenie wykonawcze (z dnia 18 listopada 2005r.) uchylało natomiast dotychczasowy zakaz wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla strażaka, który otrzymał tymczasową kwaterę. Ustawa z dnia 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej znowelizowała również art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. nr 12 z 2009r. poz. 68). Począwszy od dnia 1 lipca 2005r. przepis ten uzyskał nową treść. W paragrafie 3 i 4 przesądził bowiem o tym, że równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny nie dłużej jednak niż przez 5 lat, a nadto że przysługuje on w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. Ponieważ skarżący w dniu wejścia w życie w/w przepisu zajmował kwaterę tymczasową przez dłuższy okres dłuższy niż 5 lat przeto zasadnie uznano, iż w tej dacie spełnił wymóg pozwalający na przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Żaden przepis ustawy z dnia 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie wskazuje na to, iż okres faktycznego zajmowania kwatery tymczasowej (w oczekiwaniu na lokal mieszkalny) przed dniem 1 lipca 2005r. nie podlega zaliczeniu do okresu pięcioletniego, o którym mowa w art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej. Wejście w życie (z dniem 1 lipca 2005r.) w/w przepisu nie oznacza bowiem tego, że okres zajmowania kwatery tymczasowej przed tą datą jest bez znaczenia. Tego w istocie domaga się kasacja stawiając tezę, iż bieg terminu 5-letniego powinien rozpocząć się z dniem 1 lipca 2005r., a więc z dniem wejścia w życie omawianej regulacji normatywnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 78 ust. 3 i 4 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2005r. dokonana przez sąd I-ej instancji jest prawidłowa i nie wiąże się z naruszeniem naczelnej zasady nie działania prawa wstecz, ani tym bardziej wskazanych przez kasatora przepisów konstytucji. Przy braku przepisów intertemporalnych (za wyjątkiem art. 5 ustawy z dnia 6 maja 2005r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej) wskazuje ona zasadnie na to, iż pewne okoliczności faktyczne (odpowiednio długi okres zajmowania kwatery tymczasowej), które zaistniały przed dniem wejścia w życie ustawy w jej znowelizowanym brzmieniu zaczynają mieć znaczenie prawne wówczas kiedy ustawa ta wchodzi w życie, nie zaś wtedy kiedy upływa określony okres jej obowiązywania. Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 ppsa.