II GSK 1216/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 511/11 w sprawie ze skargi "O. Spółki z o.o." w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz "O. Spółki" z o.o. w [...] 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 511/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej "p.p.s.a."), uwzględnił skargę "O. Spółki z o.o." z siedzibą w [...] uchylając decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], którą cofnięto skarżącej spółce zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Ponadto Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej spółki 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Dyrektora Izby Celnej. Organ ten stwierdził, że w dniu [...] marca 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] przeprowadził kontrolę trzech automatów do gry należących do "O. Sp. z o.o." i zainstalowanych w sklepie spożywczym w [...] przy ul. [...]. W trakcie tej kontroli funkcjonariusze celni przeprowadzili eksperymenty, w wyniku których stwierdzili, że wartość stawki za udział w jednej grze w każdym z kontrolowanych automatów wynosi od 1 do 20 punktów, co odpowiada kwotom od 0,10 zł do 2 zł. Wspomniane automaty były również badane przez biegłego sądowego z zakresu informatyki przy Sądzie Okręgowym w [...]. Biegły w opiniach z dnia [...] października 2011 r. stwierdził, że badane automaty nie spełniają wymogów technicznych automatu o niskich wygranych, gdyż maksymalna stawka za jedną grę przekracza 0,50 zł, a ponadto jednorazowa wygrana na automatach znacząco przekracza 60 zł. Na tej podstawie Dyrektor Izby Celnej uznał, że spółka rażąco naruszyła warunki określone w zezwoleniu na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], udzielonym jej przez Dyrektora Izby Skarbowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Automaty nie spełniały bowiem wymogów technicznych określonych w art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), który to przepis wskazuje, że wartość jednorazowej wygranej na automacie o niskich wygranych nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. W takiej sytuacji organ na podstawie art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych miał obowiązek cofnąć udzielone spółce zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa pomorskiego. Na zmianę tego stanowiska nie wpłynęły argumenty podnoszone przez spółkę w toku postępowania, wskazujące, że przedmiotowe automaty do gier zostały przed rejestracją poddane badaniom i otrzymały pozytywne opinie techniczne zatwierdzone przez jednostki badające w rozumieniu § 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.) i dlatego również "wycofanie z użytkowania" winno odbywać się w tym samym trybie, tj. po uzyskaniu negatywnej opinii jednostki badającej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydane w sprawie decyzje administracyjne naruszały prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywał art. 23b ustawy o grach hazardowych, z którego wynika, iż ustalenie, że zarejestrowany automat lub urządzenie do gier spełnia lub nie spełnia warunków określonych w ustawie może być dokonane wyłącznie w oparciu o dowód w postaci badania sprawdzającego przeprowadzonego przez upoważnioną jednostkę badającą. Tylko bowiem jednostka badająca (upoważniona przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, spełniająca warunki, o których mowa w art. 23f ustawy o grach hazardowych) może w badaniu sprawdzającym ustalić, czy dany automat lub urządzenie do gier spełnia warunki określone prawem, wobec czego oparcie przez organy rozstrzygnięcia w tym zakresie na innych dowodach (w tym dowodzie z opinii biegłego), które zostały przeprowadzone w toku innego postępowania – było wadliwe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tej sytuacji uznanie, że spełnione zostały przesłanki z art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, obligujące do cofnięcia skarżącej zezwolenia, było w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej przedwczesne. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor Izby Celnej w [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 ust. 3 oraz art. 23b ust. 1 - 3 ustawy o grach hazardowych poprzez uznanie, że ocena podstaw cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych możliwa jest wyłącznie na podstawie dowodu w postaci badania przeprowadzonego przez jednostkę badającą, - art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak wskazania, jaki wpływ na rozstrzygnięcie mogło mieć dostrzeżone przez WSA uchybienie w zakresie postępowania dowodowego, - art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku jakiego rodzaju i na czym polegające naruszenie prawa materialnego dostrzegł WSA w zaskarżonej decyzji, 2) przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 138 ust. 3 oraz art. 23b ust. 1 - 3 ustawy o grach hazardowych poprzez uznanie, że ocena podstaw cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych możliwa jest wyłącznie na podstawie dowodu w postaci badania przeprowadzonego przez jednostkę badającą. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych nie odsyła do innych przepisów tej ustawy, w szczególności do art. 23b. Ostatnio powołany przepis stanowi kontynuację regulacji art. 23a ustawy o grach hazardowych, dotyczącej rejestracji automatów o gier a nie oceny prawidłowości działania automatów w kontekście funkcjonowania zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. W takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że udowodnienie stanu faktycznego, w którym automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, możliwe jest – zgodnie z art. 180 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) – w oparciu o każdy dowód, który w sposób dostateczny tę kwestię wyjaśnia. Dopiero stwierdzenie w toku postępowania podatkowego, że pomimo zgromadzonego materiału dowodowego nadal nie ma pewności, a jedynie podejrzenie nieprawidłowego działania automatu, organ winien skierować automat do jednostki badającej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik "O. Spółki z o.o." (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu administracji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 138 ust. 3 i art. 23b ust. 1 - 3 ustawy o grach hazardowych (także w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), jak również art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Uchybienie tym przepisom miało polegać na uznaniu, że ocena podstaw cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest możliwa wyłącznie na podstawie dowodu w postaci badania przeprowadzonego przez jednostkę badającą, a także na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku, jaki wpływ na rozstrzygnięcie miało dostrzeżone przez WSA naruszenie przepisów postępowania dowodowego oraz na czym polegało naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przez Sad pierwszej instancji art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, jaki wpływ na rozstrzygnięcie miało stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania dowodowego, skoro WSA stwierdził (str. 7 - 8 uzasadnienia wyroku), iż "ustalenie, że zarejestrowany automat lub urządzenie do gier spełnia lub nie spełnia warunków określonych w ustawie może być dokonane wyłącznie w oparciu o dowód w postaci badania sprawdzającego przeprowadzonego przez upoważnioną jednostkę badającą", zaś "oparcie przez orany rozstrzygnięcia w tym zakresie na innych dowodach (...) było wadliwe". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można również wywnioskować, na czym polegało dostrzeżone przez WSA naruszenie prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji, nawiązując do wcześniejszych rozważań na temat dowodu z opinii upoważnionej jednostki badającej, wskazał bowiem (str. 8 uzasadnienia wyroku), że "w tej sytuacji uznanie, że spełnione zostały przesłanki z art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych obligujące do cofnięcia skarżącej zezwolenia było w okolicznościach niniejszej sprawy, co najmniej przedwczesne". W związku z tym uznać należy, że na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku można ustalić stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak sformułowane stanowisko Sądu poddaje się kontroli instancyjnej. Nie jest trafny również zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 138 ust. 3 oraz art. 23b ust. 1 - 3 ustawy o grach hazardowych (sformułowany również w postaci naruszenia prawa procesowego – w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, organ, o którym mowa w ust. 2 (to jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy), w drodze decyzji, cofa zezwolenie w przypadku stwierdzenia, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3. Zauważyć należy, że cofnięcie zezwolenia, o jakim mowa w cytowanym przepisie, ma miejsce w przypadku stwierdzenia takich właściwości zarejestrowanego automatu o niskich wygranych, które przeczą właściwościom konkretnego automatu ustalonym podczas przedrejestracyjnego badania przeprowadzonego przez jednostkę badającą upoważnioną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które były podstawą jego rejestracji (por. przepisy obowiązujące w czasie rejestracji automatów: § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych). Skoro prawodawca określił, że badanie automatu pod kątem spełnienia ustawowych warunków winno być dokonywane przez wybrany podmiot upoważniony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, to późniejsze zakwestionowanie takiego badania (a w istocie do tego sprowadza się ustalenie, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych) nie jest dopuszczalne bez dokonania ponownego badania automatu przez upoważnioną jednostkę badającą – tym bardziej, jeśli stwierdzone uchybienia dotyczyć mają automatu zawierającego nienaruszone plomby nałożone podczas badania przeprowadzonego przez jednostkę badającą. Stanowisko takie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach, w tym we wskazanym jako naruszony art. 23b ust. 1 - 3 ustawy o grach hazardowych. Zgodnie z tym przepisem, "Na pisemne żądanie naczelnika urzędu celnego, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie, podmiot eksploatujący ten automat lub urządzenie jest obowiązany poddać automat lub urządzenie badaniu sprawdzającemu. W żądaniu, o którym mowa w ust. 1, wskazuje się automat lub urządzenie do gier podlegające badaniu sprawdzającemu, jednostkę badającą przeprowadzającą badanie oraz podmiot, któremu automat lub urządzenie ma być przekazane w celu przeprowadzenia badania, i termin tego przekazania. Badanie sprawdzające przeprowadza, na zlecenie naczelnika urzędu celnego, jednostka badająca upoważniona do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia otrzymania zlecenia". Z zacytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że wymóg przeprowadzenia badań przez jednostkę badającą upoważnioną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych dotyczy również weryfikacji spełniania przez automat ustawowych warunków w trakcie jego dalszej (po rejestracji) eksploatacji. Zakwestionowanie wcześniejszych ustaleń dokonanych na podstawie badań jednostki badającej wymaga przeprowadzenia kolejnego dowodu z takich badań. Dowód taki jest wówczas obligatoryjny, co jednak nie oznacza, że organ administracji nie może dopuścić – na podstawie art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej - również innych dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W związku z tym Naczelny Sad Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w omawianej sytuacji dowód z badania jednostki badającej jest dowodem wyłącznym. Mimo to, za prawidłowy należało uznać pogląd Sądu pierwszej instancji, że organ administracji naruszył prawo materialne, tj. art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, gdyż cofnął na podstawie tego przepisu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych bez przeprowadzenia dowodu z badania jednostki badającej. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. PG