II SA/Bd 524/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania niezbędnych robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...]., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) nakazał M. J. (skarżącej), jako właścicielce części budynku gospodarczego pozostałej po samowolnej rozbiórce, usytuowanego na działce nr [...] przy granicy z działką o numerze ewid. [...], położonej w miejscowości C., gm. B. , wykonanie w terminie do dnia [...] lipca 2017 r. niezbędnych robót budowlanych celem usunięcia potencjalnego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, wymienionych w sentencji ww. decyzji. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji, a później zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do tut. Sądu (wyrok z dnia 31 maja 2017 r. o sygn. akt II SA/Bd 301/17 oddalający skargę). Wobec niewykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. (po upomnieniu skarżącej w tym przedmiocie pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz stwierdzeniu niewykonania obowiązku na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2018 r.), PINB wydał postanowienie z dnia [...] września 2018 r., nr [...], którym wszczął postępowanie egzekucyjne i nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości [...] zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r.; skarżącej doręczono jednocześnie odpis tytułu wykonawczego TW-2, nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zarzutów skarżącej dotyczących prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej na skutek doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2018 r. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej postanowienie PINB z dnia [...] września 2018, WINB - stwierdzając nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie - postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...].BL, uchylił postanowienie PINB z dnia [...] września 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne i nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości [...] zł celem przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. Na skutek zażalenia na ww. postanowienie zostało ono uchylone, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ponownie wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do skarżącej i nałożył jednorazową grzywnę na wyżej wymienioną w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku w wysokości 10000 zł (pkt 1), ustalił opłatę za wydanie niniejszego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 68,00 zł (pkt2) i wezwał skarżącą, na podstawie art. 122 par. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 – dalej "u.p.e.a.") do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w nieprzekraczalnym terminie 29 marca 2019 r.; organ określił nadto sposób uiszczenia ww. należności. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że organ I instancji działa na jej szkodę mimo złożenia skargi na jego działalność. Wskazała, że kwestionowane postanowienie nakłada na nią grzywnę w maksymalnej wysokości bez wyjaśnienia przyczyn jej nałożenia w takim wymiarze. Zaznaczyła też, że w ogóle nie powinna być karana grzywnami ani nakładanymi obowiązkami. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu okoliczności faktycznych sprawy, organ stwierdził, że obowiązek nałożony na skarżącą mocą ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., nie został wykonany, co potwierdza protokół z oględzin przeprowadzonych [...] czerwca 2018 r. Przytoczywszy treść art. 3 par. 1 oraz art. 6 par. 1 u.p.e.a. organ odwoławczy potwierdził prawidłowość zastosowania przez PINB środka mniej uciążliwego dla skarżącej, niż wykonanie zastępcze - wyjaśnił, że możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma, przy czym wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością pokrycia kosztów poniesionych przez wykonawcę zastępczego. Dalej organ odwoławczy przywołał treść art. 121 par. 2 i 4 u.p.e.a. Wskazał, że nakaz wykonania rozbiórki części budynku stanowi tylko jedną z kilku nakazanych czynności, zatem w niniejszym przypadku nie będzie miał zastosowania art. 121 par. 5 u.p.e.a., bowiem przepis ten odnosi się jedynie do egzekucji obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. Podkreślił, że wbrew zarzutom odwołania grzywna nie jest karą, albowiem w razie wykonania obowiązku zostaje ona umorzona lub może zostać zwrócona w całości lub części. Organ potwierdził prawidłowość nałożenia grzywny w wysokości 10000 zł z racji na niewykonanie ciążącego na skarżącej od ponad dwóch lat obowiązku i związaną z tym konieczność skutecznego zdyscyplinowania skarżącej. Potwierdził nadto prawidłowość tytułu wykonawczego TW-2 nr [...] z [...] września 2018 r. W skardze na powyższe postanowienie M. J. wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji, zobowiązanie organu do dokonania wizji lokalnej terenu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 7b, 77 §1, 80 i 8 k.p.a. oraz art. 56 §1 u.p.e.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez brak zbadania możliwości spełnienia przez skarżącą obowiązku oraz art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości jako środka zbyt uciążliwego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że istniejący płot metalowy na granicy działki uniemożliwia realizację obowiązku, przy czym skarżąca wzywała organy do przeprowadzenia wizji lokalnej z racji na powyższą okoliczność i do zobowiązania właściciela sąsiedniej działki nr [...] do demontażu płotu na czas wykonania prac naprawczych. Zarzuciła brak współdziałania w powyższej kwestii organów obu instancji ze starostą, przy czym w jej ocenie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga zwrócenia się do tego organu oraz zawieszenie postępowania na czas dokonania przezeń koniecznych ustaleń. Skarżąca podniosła, że nałożona grzywna jest zbyt wygórowana i jej wysokości organy obu instancji nie uzasadniły. Podkreśliła, że sąsiad skarżącej dokonał samowolnej rozbiórki części budynku i te działania wywołały szkodę w jej nieruchomości, za co otrzymał grzywnę w wysokości [...] zł – w ocenie skarżącej narusza to zasadę zaufania obywateli do organów administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej – "p.p.s.a."), Sąd stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ocenie legalności w niniejszym postępowaniu poddano prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], nakładające na skarżącą jednorazową grzywnę w wysokości 10000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji PINB z [...] listopada 2016 r., znak: [...]. W powołanej decyzji nałożono na skarżącą obowiązek wykonania niezbędnych robót budowlanych celem usunięcia potencjalnego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, których zakres szczegółowo określono w sentencji tej decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (publ. jak wcześniej wskazano). Ustawa ta zgodnie z art. 1 określa: sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2, prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. jest zarówno wierzycielem (art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 1), jak i organem egzekucyjnym obowiązku (art. 1a pkt 7 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), egzekucji administracyjnej podlega bowiem obowiązek o charakterze niepieniężnym - rozbiórki części budynku gospodarczego. Grzywna w celu przymuszenia jest nakładana przez organ egzekucyjny, gdy egzekucja dotyczy m.in. spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Zatem w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego grzywna może być skutecznie nałożona na zobowiązanego tylko jeden raz. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 pkt 1 – o ile nie został doręczony już zobowiązanemu wcześniej – i postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 32 pkt 2). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Mając na uwadze treść wniesionej skargi wyjaśnić należy, że inny jest charakter zarzutów co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a inny zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zarzuty mogą dotyczyć jedynie okoliczności wskazanych w art 33 u.p.e.a., zaś w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie grzywny można powoływać się na okoliczności niewymienione w tym przepisie. W orzecznictwie podkreśla się, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1441/10; wyrok WSA w Szczecinie z 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Sz 1008/12 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestie dopuszczalności postępowania egzekucyjnego, w tym wynikające z wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, czy kwestie skierowania postępowania egzekucyjnego do niewłaściwej osoby (błąd co do osoby zobowiązanego) lub określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z egzekwowanego orzeczenia, powinny być zatem podnoszone i rozpatrywane w ramach zarzutów, o których mowa w art. 33 u.p.e.a., a nie w drodze zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny. Zażalenie na zastosowany środek egzekucyjny zmierza bowiem nie do kwestionowania zasadności prowadzenia egzekucji, jak również do podważenia rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego, lecz do wykazania, że wybrany środek jest nieadekwatny do sytuacji faktycznej (w tym wypadku o wysokości grzywny) i może się koncentrować jedynie na kwestiach formalnych jego zastosowania (vide: wyrok NSA z 10 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 518/11, dostępny jw.). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi dotyczące okoliczności związanych z zasadnością nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, w tym przede wszystkim możliwości wykonania przez nią nałożonego obowiązku, uznać należy za zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. i w związku z tym w niniejszym postępowaniu nie podlegają one rozpoznaniu. Podnoszony przez skarżącą brak możliwości wykonania nałożonego obowiązku z powodu posadowienia metalowego płotu na granicy działki skarżącej oraz działki nr ewid.[...] stanowi zarzut określony w art. 33 §1 pkt 5 u.p.e.a., a więc zarzut rozpatrywany w odrębnym postępowaniu, nie podlegający kognicji Sądu w postępowaniu niniejszym. Na marginesie zauważyć należy, że Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż ten sam zarzut podniesiony już został w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 34 u.p.e.a. Postanowienie WINB z dnia [...] października 2018 r., nr [...], utrzymujące postanowienie PINB z dnia [...] września 2018 o nieuwzględnieniu zarzutów (nr [...]) rozstrzygnęło o ich zasadności, w tym zasadności komentowanego zarzutu, powielonego w rozpoznawanej skardze. Skarżąca nie zaskarżyła ww. postanowienia organu odwoławczego do Sądu, w związku z czym podniesioną kwestię uznać należy za ostatecznie już rozstrzygniętą i niepodlegającą weryfikacji. W zakresie, w jakim należało rozstrzygnąć kwestię zastosowania i wysokości grzywny w celu przymuszenia, Sąd nie dopatrzył się uchybień prawa w zaskarżonym postanowieniu, jak i postanowieniu organu I instancji. Należy zauważyć, że skarżąca w swoim zażaleniu - jak też w skardze - nie podniosła żadnych okoliczności wskazujących, iż wybrany przez organ środek egzekucyjny (grzywna w celu przymuszenia) jest nieadekwatny do sytuacji faktycznej. Organ wyjaśnił zresztą prawidłowo, że środek w postaci wykonania zastępczego (drugi ze środków egzekucyjnych dotyczących obowiązków z zakresu prawa budowlanego) jest środkiem bardziej dolegliwym, rodziłby bowiem po stronie zobowiązanej konieczność bezwzględnego uiszczenia kosztów związanych z takim wykonaniem, bez możliwości ich zwrotu lub umorzenia. W skardze zarzucono jednak, że organ nałożył na skarżącą grzywnę wcelu przymuszenia w nieprawidłowej (zbyt dużej) wysokości. Odnośnie powyższego wskazać należy, że rozstrzyga o powyższym w sposób uznaniowy organ egzekucyjny. Organ ten przy określaniu wysokości grzywny winien mieć na względzie, po pierwsze, górne granice wysokości nakładanych grzywien, a po drugie, kierować się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji. Uwzględniając tę drugą okoliczność, organ egzekucyjny powinien w szczególności wziąć pod uwagę zasadę ogólną celowości (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Trafnie wskazał organ odwoławczy, że celem nałożonej grzywny jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, wobec czego grzywna ta musi być na tyle dolegliwa, by warunek ten spełnić. Zasadnie też przywołał organ, że nałożony na skarżącą obowiązek, mimo upływu ponad dwóch lat od prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii zasadności nałożenia na skarżącą tego obowiązku (wyrok tut. Sądu z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 301/17) nie został wykonany. Poprzeć należy stanowisko wyrażone w postanowieniach obu instancji, że aby grzywna w celu przymuszenia nabrała charakteru dyscyplinującego, musi być nałożona w takiej wysokości, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie, bądź ściągnięcie w trybie egzekucji pieniężnej, tylko ze względu na odłożenie w czasie wykonania obowiązku. W ocenie Sądu kwota 10000 zł jest kwotą na tyle dolegliwą, że nie budzi wątpliwości funkcja dyscyplinująca zastosowanego środka, przy czym mieści się ona w granicach określonych w art. 121 § 2 u.p.e.a. Prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, że zastosowany środek może być nałożony na zobowiązaną tylko raz (art. 121 § 4 u.p.e.a.), w związku z powyższym musi stanowić on rękojmię wykonania obowiązku. Racją nałożenia obowiązku w rozpatrywanej sprawie jest zaś jak najszybsze zapobieżenie potencjalnemu zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia (ze względu na bardzo zły stan techniczny budynku – vide uzasadnienie ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] listopada 2016 r.). Skuteczność środka egzekucyjnego nie może być w tej sytuacji iluzoryczna. Wymiar nałożonej w niniejszej sprawie grzywny, w ocenie Sądu, uzasadnia założenie, że obowiązek nałożony na skarżącą zostanie wykonany, a więc zrealizuje się podstawowy cel komentowanej instytucji. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ, nakładając na skarżącą grzywnę w wysokości 10000 zł, prawidłowo zastosował powyższy środek, przy czym w określeniu jego wysokości nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do wniosku skargi o zobowiązanie organu do przeprowadzenia wizji lokalnej stwierdzić należy, że jest on bezpodstawny, albowiem dotyczy kwestii możliwości wykonania nałożonego obowiązku, a więc kwestii rozstrzyganej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 34 u.p.e.a. (jak wskazano, postępowanie takie zostało z inicjatywy skarżącej przeprowadzone i ostatecznie oraz prawomocnie zakończone). Powołana w skardze okoliczność nałożenia na sąsiada skarżącej, po dokonaniu przezeń samowolnej rozbiórki części budynku, grzywny w wysokości [...] zł nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, albowiem dotyczy innego postępowania, prowadzonego w odmiennym stanie faktycznym. Sąd zaś, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., orzeka w granicach sprawy, a więc w granicach wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.