II GSK 267/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 593/08 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 593/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy umorzenia K. S. należności z tytułu odsetek za zwłokę w kwocie 9.522 zł od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że wydając w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję odmawiającą K. S. umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, za okres od marca 2000 r. do lipca 2001 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że w stosunku do niego nie zachodzą przesłanki umorzenia wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., powoływanej dalej jako u.s.u.s.). Za takim stanowiskiem przemawia, zdaniem organu, możliwość obciążenia nieruchomości opisanej w KW nr [...] i KW nr [...], której właścicielem jest K. S., poprzez wpis hipoteki przymusowej, otrzymywanie przez zobowiązanego płatnika renty inwalidzkiej z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości 517,47 zł netto miesięcznie oraz uzyskiwanie przez jego żonę dochodu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w wysokości 1.000 zł miesięcznie. Powyższe wskazuje na to, że nie występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu odsetek. W ocenie Zakładu za umorzeniem należności nie przemawiały również przesłanki, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanym dalej rozporządzeniem. Rozpatrując sprawę ponownie na skutek wniosku płatnika, organ nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska. Wskazał dodatkowo na fakt, że w dniu [...] lipca 2008 r. z dłużnikiem zawarta została umowa o rozłożenie należności na raty oraz że w stosunku do dłużnika nie było prowadzone dotychczas postępowanie egzekucyjne, w związku z czym nie stwierdzono całkowitej nieściągalności. Podkreślił również, że umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mieści się w tzw. uznaniu administracyjnym i powinno być traktowane jako wyjątek od zasady, jaką jest płacenie składek. Uwzględniając skargę K. S. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyjaśnił, że decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetek za zwłokę) ma charakter uznaniowy. Organ powinien jednak wydać taką decyzję w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, przedstawiony głównie przez zobowiązanego, a należycie zweryfikowany przez organ, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę. Ocena ta powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Organ rozpatrujący na skutek wniosku strony sprawę ponownie obowiązany jest jeszcze raz ocenić zgromadzony materiał dowodowy, a w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wyjaśnić przesłanki tej oceny, także wówczas gdy swoją pierwszą decyzję utrzymuje w mocy. Wskazując na przesłanki, jakie powołane zostały we wniosku o umorzenie odsetek od zaległych składek, w szczególności dotyczące stanu majątkowego zobowiązanego i jego sytuacji rodzinnej, organ rozpatrujący ponownie sprawę przesłanek tych nie zakwestionował. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dłużnik nie wykazał, że uzyskiwane przez niego dochody uniemożliwiają zapłatę odsetek. Organ nie podjął jednak próby wyjaśnienia, na podstawie czego opiera swoje przekonanie o możliwości zapłaty tych odsetek (ok. 9.500 zł) przez zobowiązanego, utrzymującego czteroosobową rodzinę z otrzymywanej przez siebie renty (nieco ponad 500 zł) oraz dochodów żony (1.000 zł), a więc środków nieznacznie przekraczających kwotę najniższego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, i to w sytuacji konieczności spłaty – w ramach układu ratalnego – samej należności głównej. W ocenie Sądu I instancji brak takiego wyjaśnienia oznacza, że zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności. Decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Ponadto zawarta w u.s.u.s. dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych i ważnego interesu zobowiązanego przy ustalaniu szczegółowych zasad umarzania należności, jest adresowana do prawodawcy wydającego rozporządzenie, a nie do organu orzekającego w sprawie indywidualnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), w szczególności art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały zbadane wynikające z tej regulacji przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, jak również że strona wykazała okoliczności uzasadniające stanowisko, że taka dogłębna ocena doprowadziłaby do umorzenia należności, ponadto poprzez utożsamianie decyzji uznaniowej wydawanej przez Zakład na podstawie powołanej regulacji z obowiązkiem umorzenia należności, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, jak również mimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji dokonał wnikliwej analizy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją skarżącego i jego rodziny. Ustalono źródła dochodów, stan majątku oraz zakres wskazanych przez niego wydatków, co znalazło odzwierciedlenie w obszernym uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Powyższe doprowadziło do ustalenia, że w stosunku do zobowiązanego nie zachodzą przesłanki umorzenia zaległości z tytułu odsetek od nieopłaconych składek. Nie występuje bowiem trwała ich nieściągalność, jak również nie zachodzą przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zdaniem organu, sytuacja dłużnika jest trudna, jednak z przedstawionych przez zobowiązanego informacji nie wynika, z jakich konkretnie powodów zapłata należności mogłaby pozbawić zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dłużnik nie wykazał, aby wystąpiła przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiając zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zobowiązany powoływał się jedynie ogólnikowo na brak wystarczających dochodów na zaspokojenie bieżących potrzeb rodziny, jednak nie wskazał nawet w jakich kwotach, z jakiego tytułu czy na pokrycie jakich należności wydatki te są ponoszone. Z oświadczenia złożonego wraz z wnioskiem o umorzenie wynika, że K. S. nie ma żadnych innych zobowiązań, w tym z tytułu kredytów. Nie jest przeciwko niemu prowadzone jakiekolwiek postępowanie egzekucyjne. Zdaniem organu, Sąd pominął okoliczność, że zobowiązany jest osobą tylko częściowo niezdolną do pracy, a zatem stan jego zdrowia nie uniemożliwia mu podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto małżonka wnioskodawcy prowadzi działalność zarobkową. Organ podkreślił, że nawet jeśli ich dochody wskazane we wniosku o umorzenie w połowie 2008 r. nie były wysokie, to jednak kryterium dochodowe dla celów ustalania uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej wynosi 351 zł na osobę w rodzinie, a obowiązujące w 2008 r. minimalne wynagrodzenie za pracę 1.126 zł brutto. Dochody gospodarstwa domowego zobowiązanego przewyższały zatem powołane kwoty. Poza tym przesłanki zawarte w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. do wydania rozporządzenia stanowią również dla organu stosującego te przepisy wskazówkę interpretacyjną uwzględnianą przy orzekaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania wpływającego na wynik sprawy. Sąd w tym wyroku zasadnie przyjął, że uchylona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2008 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. z braku przekonującego jej uzasadnienia. W tej sprawie chodziło bowiem o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy K. S. spełnia wymogi określone w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia do umorzenia powyższej kwoty, ze względu na jego stan majątkowy i rodzinny, gdy jej uiszczenie pozbawiłoby go i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. We wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. o umorzenie odsetek podał, że ma dwoje dzieci w wieku 13 i 15 lat, czteroosobowa rodzina utrzymuje się z jego renty inwalidzkiej z tytułu częściowej niezdolności do pracy i dochodów żony (odpowiednio około 500 zł i 1.000 zł netto) pomniejszonych o 350 zł miesięcznie w następstwie ugody zawartej z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych dotyczącej warunków spłacania zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2000 r. do lipca 2001 r. Wspominał również o wydatkach na leczenie i rehabilitację komplikacji pooperacyjnych kolana oraz o korzystaniu z okresowej pomocy rodziców żony w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych jego rodziny. W skardze kasacyjnej, podobnie jak w obu swoich decyzjach, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wadliwie posługuje się unormowaniami dotyczącymi umarzania należności z tytułu składek, kierowanymi do różnych podmiotów. Należy więc przypomnieć, że art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia tych należności jedynie w sytuacjach określonych w jego ust. 3 pkt 1-6, gdy występuje stan ich całkowitej nieściągalności pozbawiony innej alternatywy. W rozpoznawanej sprawie zbędne było nawiązywanie do tych unormowań, ponieważ w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia. Chodzi tu o osoby, które kosztem własnych nakładów materialnych i organizacyjnych utworzyły dla siebie miejsce pracy utrzymywane z towarzyszącym mu zwykle usprawiedliwionym ryzykiem prowadzenia działalności gospodarczej. Należności z tytułu składek od tych osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na podstawie określonych w § 3 rozporządzenia szczegółowych zasad ich umarzania. Stosownie do art. 28 ust. 3b u.s.u.s. minister przy wydawaniu rozporządzenia uwzględnił w § 3 ust. 1 przesłanki umorzenia "biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych". W świetle art. 92 Konstytucji upoważnienie do wydania rozporządzenia, określające między innymi zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, nie dopuszcza możliwości przekazania kompetencji organu upoważnionego do wydania rozporządzenia, innemu organowi. Oznacza to, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może ani uzyskać, ani poszukiwać w jakikolwiek sposób dla siebie kompetencji do modyfikowania przesłanek umorzenia należności określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przy rozpoznawaniu sprawy i wydaniu decyzji w ramach każdej z tych przesłanek nie można więc dodatkowo oceniać, czy na umorzenie należności pozwala stan finansów ubezpieczeń społecznych, ponieważ zostało to już uwzględnione w samej treści przepisów rozporządzenia. Nie można też uzależniać wydania pozytywnej decyzji od spełnienia więcej niż jednej przesłanki spośród podanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sposób zresztą przekładowy, a nie – zamknięty, przy wykazaniu przez zobowiązanego, "że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny". K. S. jako podstawę umorzenia odsetek od nieopłaconych składek wskazał § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia: "gdy opłacenie należności tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". Niezrozumiałe jest więc dodawanie do niej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych innej jeszcze podstawy umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiając go możliwości uzyskiwania dochodu na opłacenie należności), która łącznie z pierwszą jednocześnie nie wystąpiła, a także powołanie się na wspomnianą już troskę o stan finansów ubezpieczeń społecznych jako dodatkowy element ocenny spełnienia przesłanek umorzenia należności. W motywach zaskarżonego wyroku trafnie też zwrócono uwagę na brak argumentacji uzasadniającej przekonanie organu o możliwości zapłaty odsetek od nieopłaconych składek bez zagrożenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego i jego rodziny, tj. bez naruszenia ochrony zapewnionej mu w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Kryterium niezbędnych potrzeb życiowych, choć niezdefiniowane w nawiązaniu do wysokości dochodów na członka rodziny, nie może być utożsamiane z sytuacją osób kwalifikujących się do objęcia systemem pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę niekwestionowaną w postępowaniu administracyjnym wysokość dochodów na członka czteroosobowej rodziny K. S. w kwocie poniżej 300 zł miesięcznie (1.500 zł łącznych dochodów pomniejszonych o 350 zł miesięcznych rat na spłatę zaległych składek), odniesioną do kwoty 351 zł na osobę w rodzinie uprawniającej do świadczeń pomocy społecznej, odmowa umorzenia spornych odsetek nie została przekonująco umotywowana. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.