II SAB/Wa 843/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Karolina Kisielewicz, Asesor WSA, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta O. do rozpoznania punktu 1 i 2 wniosku skarżącej A. C. z dnia [...] października 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu o którym mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta O. na rzecz skarżącej A. C. kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi; UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga A. C. na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] października 2019 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) A. C. (zwana dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), zwróciła się do Prezydenta Miasta O. (zwany dalej: Prezydent, organ) o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1) umowy organizatora Miejskiego Ośrodka Kultury, Turystyki i Sportu zawartej z dyrektorką Miejskiego Ośrodka Kultury, Turystyki i Sportu (zwany także MOK), wraz z załącznikami; 2) wskazanie, czy do organizatora wpłynęły jakiekolwiek wnioski, pisma, skargi związane z funkcjonowaniem Miejskiego Ośrodka Kultury, Turystyki i Sportu po objęciu stanowiska przez nową dyrektorkę od lipca 2019 r., jeśli tak, wniosła o udostępnienie kopii/wersji elektronicznej tych pism; 3) wskazania, czy organizator podjął kontrolę lub zlecił kontrolę innym organom (np. PIP) w związku z informacjami o problemach z funkcjonowaniem placówki, jeśli tak, to jakim, czy podjął inne działania w związku z informacjami o problemach z funkcjonowaniem placówki, zarządzaniem placówką. Jednocześnie skarżąca wniosła o przekazanie informacji na adres email, z którego wysłany został niniejszy wniosek. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek pismem znak [...] z dnia [...] października 2019 r. organ udostępnił skarżącej zanonimizowaną umowę, zawartą z dyrektorem Miejskiego Ośrodka Kultury, Turystyki i Sportu - akt powołania M. K. na Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury, Turystyki i Sportu w O.. Jednocześnie – w zakresie pkt 2 wniosku wskazał, iż dnia [...] września 2019 r. do organu wpłynęło pismo od części pracowników Miejskiego Ośrodka Kultury, Turystyki i Sportu w O., z prośbą o interwencję. Odnosząc się do pkt 3 wniosku podał, że nie zlecał zewnętrznym instytucjom działań kontrolnych. Dnia [...] września 2019 r. zorganizował spotkanie z pracownikami Miejskiego Ośrodka Kultury, Turystyki i Sportu w O.. Dnia [...] września 2019 r. odbyła się wyjazdowa Komisja Kultury, Sportu i Turystyki Rady Miasta O., podczas której zorganizowana została wizja lokalna obiektów podlegających Miejskiemu Ośrodkowi Kultury, Turystyki i Sportu w O. takich jak Klub [...], Muzeum Ziemi [...], Klub [...], Teatr. Dnia [...] października 2019 r. Prezydent zaprosił do dialogu po trzech reprezentantów każdej ze stron. Dnia [...] października 2019 r. do organu wpłynęło anonimowe pismo z informacją, iż pracownicy, którzy wnioskowali o podjęcie działań przez Prezydenta, nie stawią się na rozmowach. Dnia [...] października 2019 r. na godzinę 18.00 stawili się jedynie pracownicy wyznaczeni przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury, Turystyki i Sportu w O.. Dnia 1[...] października 2019 r. odbyła się Komisja Kultury, Sportu i Turystyki poświęcona m. in. sprawozdaniu z działalności Miejskiego Ośrodka Kultury, Turystyki i Sportu w O.. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. (data złożenia skargi do organu za pośrednictwem platformy ePUAP) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z dnia [...] października 2019 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019 poz. 1429 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zachodzą przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż organ odpowiedział na jej wniosek w sposób częściowy. Organ udostępnił akt powołania dyrektorki Miejskiego Ośrodka Kultury, Turystyki i Sportu, przy czym zanonimizował dane, dotyczące wysokości jej wynagrodzenia. Organ nie udostępnił także skanu pisma, związanego z funkcjonowaniem MOK po objęciu stanowiska przez nową dyrektorkę, wskazując jedynie, że pismo wpłynęło. Organ udostępnił także skan informacji o warunkach zatrudnienia dyrektorki. Okoliczność, że organ zareagował na wniosek nie oznacza jeszcze, że nie można mu przypisać bezczynności. Od takiego zarzutu organ będzie wolny dopiero po udzieleniu pełnej odpowiedzi na pytania wskazane we wniosku, ewentualnie po wydaniu odpowiedniej decyzji bądź wskazaniu braku posiadanych informacji lub braku charakteru publicznego informacji. Zdaniem skarżącej, w odniesieniu do złożonego przez nią wniosku, organ pozostaje w bezczynności. W pkt 1 wniosku zwróciła się o skan umowy, zawartej z dyrektorką Miejskiego Ośrodka Kultury, Turystyki i Sportu, wraz z załącznikami. Organ nie wskazał, by ww. informacja nie była informacją publiczną, nie poinformował jej także, by nie pozostawała ona w jego dyspozycji. Należy zatem uznać, że nie udostępniwszy skanu umowy wraz z załącznikami organ pozostaje w bezczynności. Do podobnego wniosku należy dojść, odnosząc się także do kopii pism, które wpłynęły do organu w związku z objęciem stanowiska przez nową dyrektorkę. Organ nie udzielił żadnej informacji, czy uznaje dane pisma za niestanowiące informacji publicznej, czy też w jego ocenie zachodzi jedna z przesłanek art. 5 ust. 2, w ogóle nie odniósł się do pkt 2 jej wniosku w tym zakresie. Samo wskazanie, że dane pisma wpłynęły, przy równoczesnym nieudostępnieniu ich treści, wbrew żądaniu wniosku, nie stanowi realizacji wniosku o informację publiczną. Skarżąca krytycznie oceniła także zanonimizowanie przez organ danych o wynagrodzeniu dyrektorki. O ile bowiem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dopuszcza ograniczenie prawa do informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, jednak ograniczenie to nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i związanych z pełnieniem przez te osoby ich funkcji. Dyrektorka MOK jest osobą pełniącą funkcje publiczne, zatem również w zakresie udostepnienia skanu umowy (bez anonimizacji wynagrodzenia) organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi, gdy podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność organu, polegająca na nieudostępnieniu skarżącej, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanej przez nią we wniosku z dnia [...] października 2019 r.: umowy organu (organizatora) zawartej z dyrektorką MOK z załącznikami (pkt 1 wniosku); wniosków, pism i skarg związanych z funkcjonowaniem MOK po objęciu stanowiska przez nową dyrektor od lipca 2019 r. i ich udostępnienia w wersji elektronicznej (pkt 2 wniosku). Nie budzi wątpliwości, jak również nie jest przedmiotem sporu między stronami, że Prezydent jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Jest bowiem podmiotem wykonującym na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) oraz ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 194, zwana dalej: u.o.p.d.k.) kompetencje organizatora działalności kulturalnej w gminie. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja, dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że informacje, o których udzielenie zwróciła się skarżąca, stanowią informację publiczną. Wniosek dotyczył bowiem udzielenia informacji o zamierzeniach władzy wykonawczej gminy oraz zasadach jej funkcjonowania. Żądanie udostępnienia tego typu informacji zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 3 u.d.i.p. Sąd stwierdza, iż w zakresie pkt 1 wniosku – dotyczącego udostępnienia umowy zawartej przez Prezydenta z dyrektorką MOK wraz z załącznikami, organ udostępnił skarżącej akt powołania ww. anonimizując dane, dotyczące wysokości wynagrodzenia oraz skan informacji o warunkach zatrudnienia dyrektorki. Częściowo zatem udostępnił żądaną w pkt 1 wniosku informację. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 17 u.o.p.d.k. Dyrektor Domu Kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że katalog osób będących funkcjonariuszami publicznymi jest w pewnym sensie otwarty, z uwagi na szerokie określenie zakresu pojęć w pkt 4-6. Funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym. Oznacza to, że osoby zajmujące takie stanowisko piastują wycinek suwerennej władzy publicznej, są więc w zakresie wykonywanych zadań depozytariuszami władzy publicznej, odpowiedzialnymi za ochronę interesów ogólnych państwa bądź też innych władz publicznych (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wydawnictwo "Wolters Kluwer", Warszawa 2016). W orzecznictwie przyjmuje się także, że dokumenty związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem czy pełnioną funkcją, stanowią informację publiczną nie tylko w zakresie samej treści owej informacji ale także formy (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2014 r., II SAB/Łd 88/14, publ..orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, Dyrektor MOK jest funkcjonariuszem publicznym. Zatem wszystkie warunki umowy o powołaniu na stanowisko Dyrektora MOK stanowią informację publiczną i jako takie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępnie do informacji publicznej. Bezpodstawne było więc udostępnienie wnioskowanej umowy z jednoczesnym zanominizowaniem w zakresie wynagrodzenia. W odniesieniu do pkt 2 wniosku skarżącej (dotyczącego wniosków, pism i skarg związanych z funkcjonowaniem MOK po objęciu stanowiska przez nową dyrektor od lipca 2019 r. i ich udostępnienia w wersji elektronicznej) organ wskazał jedynie, iż wpłynęło doń pismo z [...] września 2019 r., jednak pisma tego w żądanej formie nie udostępnił skarżącej. Poza sporem pozostaje kwestia, że w odniesieniu do pkt 3 wniosku, dotyczącego informacji o podjętych lub zleconych innym organom kontrolach lub innych działaniach w związku z informacjami o problemach związanych z funkcjonowaniem (zarządzaniem) ww. placówką, Prezydent poinformował skarżącą, iż nie zlecał zewnętrznym instytucjom działań kontrolnych oraz wyjaśnił jakie działania kontrolne podjął. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] października 2019 r., zatem ustawowy – 14 dniowy termin jego rozpoznania upływał w dniu [...] października 2019 r. Jak przedstawiono wyżej w terminie tym żądanie skarżącej - częściowo w zakresie pkt 1 oraz w zakresie pkt 2 nie zostało przez organ rozpatrzone poprzez udostępnienie wnioskowanych danych, względnie poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.p.. Tym samym uznać należy, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie jego załatwienia. W tym stanie sprawy Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] października 2019 r., w zakresie dotyczącym pkt 1 (w części) i 2 wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy administracyjnej. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Sąd uznał, że ustalony stan faktyczny daje podstawę do przyjęcia, że organ w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności. Oceniając, czy brak działania miał charakter kwalifikowany tj. bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu było związane z jego złą wolą oraz, że wywołało dla strony wyjątkowo dotkliwe skutki. Organ "zareagował" na wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej. Okoliczność, że żądana informacja nie została udostępniona w całości wynikała z niewłaściwej oceny wniosku. Z tych względów orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. W odniesieniu do pytań, ujętych w punktach 3 i 4 wniosku skarżącej, Sąd skargę oddalił (w punkcie 3 sentencji wyroku), gdyż organ udzielił informacji na te pytania. O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania (uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.