I SA/Wa 1028/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Gospodarki decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z[...] września 2014 r. nr [...] o: stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z [...] grudnia 1951 r. nr [...] w zakresie dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa F. [...] w C., oraz stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z [...] sierpnia 1960 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo odbiorczego ww. przedsiębiorstwa,, w części w jakiej orzeczenia te dotyczą [...] udziałów M. C. w prawie własności nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], objętej KW nr [...] (cd nr [...] rep. Hip), a stanowiącej obecnie działkę nr[...]o pow. [...] ha. Decyzja Ministra Gospodarki wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Położona w C. przy ul. [...] nieruchomość o pow. [...] m2 stanowiła przedmiot własności M. C. (w udziale [...] niepodzielnych części), C. L. (w udziale [...] niepodzielnych części) oraz J. N.(w udziale [...]niepodzielnych części.) Na nieruchomości tej zorganizowane było przedsiębiorstwo F. (przywoływane dalej jako: F. Na mocy zarządzenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z [...] czerwca 1950 r. ustanowiono przymusowy zarząd państwowy nad ww. przedsiębiorstwem. Następnie orzeczeniem Ministra Przemysłu Ciężkiego nr [...] z [...] grudnia 1951 r. - wydanym na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.; dalej: "ustawa nacjonalizacyjna") – orzeczono o przejęciu ww. przedsiębiorstwa wraz całym jego majątkiem ruchomym i nieruchomym na własność Państwa za odszkodowaniem. Orzeczeniem Ministra Przemysłu Ciężkiego z [...] sierpnia 1960 r., wydanym na podstawie § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.), zatwierdzony został z kolei protokół zdawczo-odbiorczy ww. przedsiębiorstwa z [...] maja 1960 r. Protokołu tego nie udało się odszukać w archiwach. Niemniej na podstawie przywoływanych orzeczeń wpisano własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej Nr [...] – co wynika odpisów wniosku z [...] grudnia 1969 r. C. Fabryki [...] oraz zarządzenia z [...] stycznia 1970 r. – pozyskanych z ekspozytury Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych przy Sądzie Rejonowym w C. Aktualnie powyższa nieruchomość obejmuje działkę nr [...] z obrębu [...] (pow. [...] m2), stanowiącą własność komunalną, w trwały zarządzie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w C. Na wniosek następców prawnych dawnej współwłaścicielki nieruchomości M. C.tj. A. C. i Z. C. (następstwo potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lipca 2012 r. [...]), wszczęte zostało przed Ministrem Gospodarki postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń Ministra Przemysłu i Ciężkiego z [...] grudnia 1951 r. oraz [...] sierpnia 1960 r. w zakresie dotyczącym [...] części udziałów M. C. w prawie własności nieruchomości przy ul [...] w C.. W efekcie rozpoznania powyższego wniosku Minister Gospodarki decyzją z [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczeń Ministra Przemysłu Ciężkiego z [...] grudnia 1951 r. oraz [...] sierpnia 1960 r. w zakresie dotyczącym [...] udziałów M. C. we własności ww. nieruchomości. W motywach powyższego rozstrzygnięcia, Minister odwołując się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 5 listopada 2007 r. I OPS 2/07 wywodził, że nacjonalizacją na podstawie art. 2 i 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej nie mogły być objęte te nieruchomości na których przejmowane przedsiębiorstwa były zorganizowane, a które nie należały do przedsiębiorcy lecz stanowiły własność osób trzecich. Taka zaś sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż własność nieruchomości w udziale 99/160 części przysługiwała M. C. a nie przedsiębiorcy. W tym stanie rzeczy orzeczenie nacjonalizacyjne z [...] grudnia 1951 r. w zakresie tej nieruchomości wydane zostało, zdaniem Ministra, z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r. Mając zaś na względzie, że orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo odbiorczego (które samo nie wywołuje skutku prawnorzeczowego) jest przedmiotowo zależne od orzeczenia nacjonalizacyjnego, należało także stwierdzić nieważność w ww. zakresie tego orzeczenia. Jednocześnie Minister ocenił, że w sprawie nie zaistniała przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności orzeczeń w postaci nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.), gdyż po rozwiązaniu uprzednio zawartej umowy użytkowania wieczystego dotyczącej przedmiotowej nieruchomość stanowi ona własność gminy. Nabycie zaś własności wywłaszczonej nieruchomości przez gminę w drodze komunalizacji, nie wywołuje skutków, których w ramach przynależnych organowi kompetencji i dostępnych mu środków nie można usunąć. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło Miasto C. – reprezentowane przez Prezydenta Miasta C., zarzucając decyzji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez wydanie jej bez dysponowania pełnym materiałem dowodowym, a w szczególności protokołem zdawczo-odbiorczym zatwierdzonym orzeczeniem z 1960 r. Tymczasem w ocenie odwołującego się możliwym jest, że zawierał on informacja wskazujące, iż cała nieruchomość, na podstawie innych czynności niż sprzedaż byłą własnością J. N.. Kwestionowano także legitymację A. C. i Z. C. do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Minister Gospodarki trzymał swoją poprzednią decyzję w mocy. Podtrzymał on argumentacje uprzednio podnoszoną, nawiązującą do poglądu wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007 r., że przejęcie przedsiębiorstwa F. na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej w związku z jej art. 6 ust., nie obejmowało przejścia na własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej. W związku zaś z podnoszonymi zarzutami Minister przyznawał, iż mimo szerokiej kwerendy nie udało mu się odszukać protokołu z przejętych składników przedsiębiorstwa, jednakże z dokumentów pozyskanych wynika , że [...] stycznia 1970 r. Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości został ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości na podstawie ww. orzeczeń. To zaś oznacza, że musiała ona nimi być także objęta jako cześć składowa przedsiębiorstwa. Nie budzi przy tym wątpliwości organu, że sam protokół został sporządzony. W świetle zachowanych dokumentów nie ma także wątpliwości co do stanu własnościowego nieruchomości w dacie jej przejmowania. Minister wskazał w tym miejscu na umowę sprzedaży przynależnych M. C. i C. L. części udziałów w prawie własności nieruchomości J. N. – co nastąpiło na podstawie umowy z [...] grudnia 1948 r. oraz zaświadczenie Sądu Powiatowego w C. Sekcji Ksiąg Wieczystych z [...] października 1952 r. Za niezasadne uznawał także kwestionowanie legitymacji procesowej inicjatorów postępowania, wskazując na udokumentowane następstwo prawne po byłej właścicielce. Podtrzymał również argumentacje o niezaistnieniu przeszkód z art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiających stwierdzenie nieważności orzeczeń w zakwestionowanej części. Na powyższa decyzję Miasto C. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów postepowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 w zw. Z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia w części dotyczącej udziałów [...] M. C. w prawie własności nieruchomości, bez dowodów uprawdopodobniających fakt przejęcia na własność przedsiębiorstwa F., przez brak protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa oraz poprzez dowodzenie ww. okoliczności z domniemań z innych czynności i braku środków dowodowych. W motywach skargi Miasto podnosiło, że nie znając treści protokołu nie jest możliwe stwierdzenie jakie składniki przedsiębiorstwa, jego prawa i zobowiązania przeszły na własność Państwa z mocy ustawy nacjonalizacyjnej. W ocenie skarżącego – pomimo zgromadzenia innych dokumentów - nadal istnieją wątpliwości co do faktycznych właścicieli znacjonalizowanej nieruchomości. Zwracało także uwagę, że nacjonalizacja na podstawie ustawy z 3 stycznia 1946 r. powodowała nabycie pierwotne przez państwo przedsiębiorstwa. Oznacza to, że pod pojęciem wszelkie prawa, wymienione w art. 6 ust. 1 tej ustawy, mieściły się również własnościowe prawa do przedmiotowej nieruchomości, bowiem na własność Państwa przechodziło przedsiębiorstwo jako całość, niezależnie od tego, czy dany składnik przedsiębiorstwa – w tym nieruchomość - stanowił własność właściciela przedsiębiorstwa, jeżeli składnik ten należał do przedsiębiorstwa i był z nim funkcjonalnie związany. Wskazywało ponadto na nielogiczność decyzji nadzorczej, która nie odnosi się do udziałów w prawie do przedmiotowej nieruchomości przynależnych C. L. i J. N.. W odpowiedziach na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy postepowania – A. C. i Z. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki wydana został w trybie postępowania nieważnościowego wszczętego na wniosek strony, a nie z urzędu. W konsekwencji kontrolą w tym postępowaniu, w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., objęta mogła być była jedynie ta część orzeczeń Ministra Przemysłu Ciężkiego z[...] grudnia 1951 r. oraz [...] sierpnia 1960 r., która dotyczy bezpośrednio interesu prawnego inicjatorów tegoż postępowania, mającego swoje źródło w normach kodeksu cywilnego odnoszących się do prawa własności i jego gwarancji (art. 140 k.c.). Z tego względu czynienie Ministrowi zarzuty, że przedmiotem oceny nie uczynił także kwestii legalności powyższych orzeczeń w zakresie jakim dotyczą one nacjonalizacji udziałów w prawie własności do nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] przynależnych jej pozostałym właścicielom, tj. C. L. i J. N., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Ta część bowiem, o ile nie zostanie w tym zakresie złożony stosowny wniosek przez podmiot ku temu uprawniony, może być weryfikowana jedynie w następstwie postępowania nadzorczego uruchomionego z urzędu. Takowe zaś w sprawie nie zostało wszczęte. Sąd nie podziela również zarzutu skargi, że niezachowanie pełnej dokumentacji z postępowania nacjonalizacyjnego przedsiębiorstwa F. k w C., w tym brak protokołu zdawczo-odbiorczego, którego zatwierdzenia dokonał Minister Przemysłu Ciężkiego orzeczeniem z [...] sierpnia 1960 r., podjętym na podstawie § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.), uniemożliwiał rekonstrukcję stanu prawnego znacjonalizowanej wraz z przedsiębiorstwem nieruchomości położonej przy ul. [...] w C., a przez to także ocenę legalności ww. orzeczenia i orzeczenia z 1951 r., w zakresie dotyczącym tej nieruchomości, a konkretnie rzecz ujmując przynależnemu do niej M. C. udziału w prawie własności. Oczywiście niezachowanie pełnej dokumentacji archiwalnej, z postępowania zakończonego kontrolowanym orzeczeniem stwarza pewne trudności przy rekonstruowaniu stanu faktycznego, jaki miał miejsce przy ich wydawaniu. Nie oznacza jednak, że nie jest to w ogóle możliwe. Istotne jest jedynie, by przy dokonywaniu ustaleń co do zaistnienia określonych faktów mających znaczenie prawne, nie czynić tego w sposób dowolny, lecz stosownie do art. 80 k.p.a. opierać się na całości pozyskanego materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą. Kierując się wówczas wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym jak też stosując reguły logiki prawniczej i wynikający z nich imperatyw uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne - wbrew temu co sugeruje strona skarżąca - możliwe jest wnioskowanie o istnieniu określonych okoliczności, mimo niedysponowanie dowodem z dokumentu explicite je stwierdzającym. Poczynione zaś w ten sposób ustalenia stanu faktycznego realizują postulat dążenia do dokonywanie tego w zgodzie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Tak też w rozpoznawanej sprawie postąpił Minister Gospodarki, a zrekonstruowanemu przezeń stanowi faktyczno-prawnemu, w tym tych jego elementów, który odnoszą się do stosunków własnościowych istniejących na nieruchomości, na której zorganizowane było znacjonalizowane przedsiębiorstwo nie można zarzucić dowolności. Zgodzić się zatem przyjdzie z Ministrem, że w dacie nacjonalizacji przedsiębiorstwa ([...] grudnia 1951 r.) nieruchomość położona w C. przy ul. [...], stanowiła własność M. C. (w udziale [...]niepodzielnych części), C. L. (w udziale [...]niepodzielnych części) oraz właściciela tegoż przedsiębiorstwa – J.N. w udziale wynoszącym [...]części. Takie stan prawny nieruchomości wynika z zaświadczenie Sądu Powiatowego w C. z [...] października 1952 r. L.dz. [...] (k.116 akt administracyjnych). Jest on przy tym konsekwencją zbycia w roku 1948 r. na rzecz J. N. przez C. L. i M. C. części przynależnych im udziałów w prawie własności (vide akt notarialny rep [...] – k.122 akt administracyjnych). Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw do formułowania wniosku, że przed wydaniem orzeczenia z 1951 r. J.N. nabył także od M. C. pozostałe przy niej udziały w prawie, a jedynie nie zostało to ujawnione w treści prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej. Stąd też tego rodzaju argumentację podnoszoną przez Miasto na etapie postępowania przed Ministrem Gospodarki (a powtórzoną w skardze) traktować należy li tylko jako nieuprawnioną spekulacją podmiotu zainteresowanego uzyskaniem w sprawie określonej treści rozstrzygnięcia. Nie mogła więc ona być miarodajna przy formułowaniu wniosków w zakresie obiektywnie istniejącej na nieruchomości w dacie nacjonalizacji przedsiębiorstwa rzeczywistości. Mając przy tym na względzie, że podstawą ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela tejże nieruchomości w dziele II prowadzonej dla niej księgi wieczystej nastąpiło w oparciu o kontrolowane orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego (vide wniosek Fabryki [...] z [...] marca 1969 r. oraz zarządzenie z [...]stycznia 1970 r. k. 109 i 107 akt administracyjnych), oczywistym jest że nacjonalizacją objęła także tę nieruchomość, w tym przynależne M.i C. do niej udziały w prawie własności. Z tych względów za chybiony uznać należy zarzut naruszenie przez Ministra Gospodarki przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jakiego miałby się on dopuścić przy rekonstruowaniu stanu faktycznego. Nie ma także racji skarżące Miasto, iż w ramach nacjonalizacji przedsiębiorstwa w trybie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.; dalej: "ustawa nacjonalizacyjna") – a w oparciu o przepisy tej ustawy rozstrzygano kontrolowanym orzeczeniem o przejęciu F. na własność Państwa - możliwe było także przejęcie gruntów nienależących co prawda do przedsiębiorcy ale funkcjonalnie z przedsiębiorstwem związanych - co wynikać ma z art. 6 ust. 1 tej ustawy, który to przepis stanowi o przejęciu przedsiębiorstw w całości wraz z majątkiem ruchomym i nieruchomym, w stanie wolnym od zobowiązań (za wyjątkiem zobowiązań wskazanych w tym przepisie). Wprawdzie tego rodzaju pogląd był w przeszłości wyrażany w części orzecznictwa sądów administracyjnych, niemniej uznać go należy obecnie za błędny. Żaden bowiem przepis ustawy nacjonalizacyjnej, a zwłaszcza mające zastosowanie w sprawie art. 2 i art. 6 powołanej ustawy nie pozwalają na przyjęcie, iż wraz z tym przedsiębiorstwem nacjonalizacji podlegały te składniki mienia, które wprawdzie funkcjonalnie były z nim związane, ale stanowiły przedmiot własności osób trzecich. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej przez Ministra Gospodarki uchwale z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07 (ONSAiWSA 2008/1 poz. 5) - przesądzającej, iż przejęcie przez Państwo na własność przedsiębiorstwa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej - zasadniczym celem przejęcia przedsiębiorstw na podstawie omawianej ustawy nie było odebranie majątku, ale przede wszystkim to, aby przejęte przedsiębiorstwa dalej funkcjonowały, z tym że w zarządzie Państwa albo samorządu terytorialnego lub spółdzielni, ponieważ przedsiębiorstwa przejęte na zasadzie art. 2 lub art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, przechodziły na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w celu ich dalszego prowadzenia (art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej). Z tych względów użyte w tej ustawie określenia "przechodzą na własność Państwa przedsiębiorstwa" (art. 2 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej) i "przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa" (art. 3 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej) wyraźnie wskazują, iż dotyczy to nie przejęcia na własność Państwa określonego majątku określonych podmiotów, ale przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstw jako takich w celu dalszego ich funkcjonowania w zarządzie Państwa albo samorządu terytorialnego lub spółdzielni. W uzasadnieniu tej uchwały wyrażono również pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 1947 r. ewidentnie przekracza zakres upoważnienia udzielonego w ustawie nacjonalizacyjnej, a akty nacjonalizacyjne wydane na tej podstawie są nieważne, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro zatem w świetle unormowań ww. ustawy nie było prawnie dopuszczalne wywłaszczenie w ramach procesu nacjonalizacji przedsiębiorstwa nieruchomości wprawdzie włączonych do tego przedsiębiorstwa, ale stanowiących własność osób trzecich, to nie budzi wątpliwości Sądu, że orzeczenie Ministra Przemysłu Ciężkiego z [...] grudnia 1951 r. o przejęciu należącego do J. N. przedsiębiorstwa F. na własność Państw, jak też orzeczenia owego Ministra z [...] sierpnia 1960 r. zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy przejętego przedsiębiorstwa, w części w jakiej odnoszą się one do udziałów w przynależnym M. C. prawie własności nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], podjęte zostało z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy, a to z kolei uprawniało organa prowadzący postępowanie nadzorcze do ich eliminacji ze skutkiem ex tunc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu nie stały okoliczności, o których stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a., w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nimi wywołanych. Tego rodzaju przeszkoda w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż jak ustalił organ, przedmiotowa nieruchomość stanowi aktualnie własność Miasta C. Nabycie zaś praw do nieruchomości przez Miasto nastąpiło w efekcie wydania przez Wojewodę C. decyzji komunalizacyjnej z [...] listopada 1991 r., której eliminacja z obrotu pranego, możliwa jest przez organ administracji publicznej w ramach stosowania przezeń władczych i jednostronnych prawnych form działania. W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń w ww. zakresie odpowiada prawu, a wniesiona na wydaną w tym przedmiocie decyzję Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2015 r. skarga - jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw - podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).